ПОРЯДОК ВОЗМЕЩЕНИЯ ВРЕДА, ПРИЧИНЕННОГО ГОСУДАРСТВЕННЫМИ ОРГАНАМИ, ОРГАНАМИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ И ИХ ДОЛЖНОСТНЫМИ ЛИЦАМИ
А.В. Федоренко, главный специалист отдела правового обеспечения реформ Министерства юстиции ПМР
Наличие действенных механизмов защиты прав, свобод и законных интересов физических и юридических лиц является необходимым условием функционирования правового государства. Физические и юридические лица остро нуждаются в надежных гарантиях защиты от противоправных действий, как со стороны других участников гражданского оборота, так и со стороны власти. Институт имущественной ответственности государства (муниципального образования) имеет своей целью восстановление прав частных лиц в тех случаях, когда они нарушаются в результате незаконных действий государственных органов, органов местного самоуправления и их должностных лиц.
В Конституции Приднестровской Молдавской Республики (ст. 53) и Гражданском кодексе Приднестровской Молдавской Республики (ст. 16, 1104, 1105) закреплены основные принципы имущественной ответственности государства (муниципального образования) за вред, причиненный при неправомерном осуществлении публичной власти, установлены виды нарушений, являющихся основанием возникновения права на возмещение вреда, содержится указание на публично-правовые образования, несущие ответственность за причиненный вред, а также на источники возмещения.
Вместе с тем, несмотря на законодательное закрепление прав частных лиц (под частными лицами здесь и далее понимаются юридические и физические лица, в том числе индивидуальные предприниматели) на получение возмещения от государства (муниципального образования), механизм осуществления этого права урегулирован недостаточно.
Существует ряд нерешенных проблем, противоречий, которые резко снижают эффективность действия норм об имущественной ответственности государства (муниципального образования), а в некоторых случаях даже приводят к фактической невозможности их действий. В условиях, когда реальная возможность защиты частными лицами своих имущественных прав от неправомерных действий со стороны государства поставлена под сомнение, неизбежно ухудшение предпринимательского климата и снижение активности инвесторов, что влечет замедление экономического роста, а в социальном аспекте – кризис доверия к власти.
Указанные аспекты ответственности государства (муниципального образования) также весьма актуальны, но они заслуживают отдельного подробного рассмотрения и не охватываются предметом настоящего доклада.
В настоящем докладе рассматривается место данного института в правовом государстве, порядок реализации обязанности государства (муниципального образования) по возмещению вреда, участие представителей государства в судебном процессе.
1. Правовое государство и его ответственность.
Основополагающим принципом правового государства, каковым декларирует себя Приднестровская Молдавская Республика, является принцип верховенства права. Верховенство права означает, прежде всего, ограничение воли властей, государства. Государственные органы действуют в соответствии с предписаниями права, которое ограничивает произвол власти. Право выступает как сила, способная подчинить государство. Образно говоря, право встает над государством, чтобы государство не встало над обществом.
В.М. Гессен, один из крупных российских дореволюционных исследователей правового государства, писал о том, что правовое государство осуществляет двоякого рода функцию. С одной стороны, государство законодательствует; государственная власть является творцом положительного права. С другой стороны, то же самое государство управляет; оно действует, осуществляя свои интересы, в пределах им же самим создаваемого права.
Осуществляя государственное управление, государство не должно выходить за те пределы, которые установлены законом, т.е. за пределы, устанавливаемые обществом в лице своих представителей в парламенте. Власть в современном государстве должна рассматриваться как социальная функция, как нечто, существующее не ради самой себя, а ради тех заданий, которые во всех областях поставлены перед этим государством. Государственная власть – не воля, могущая делать что угодно, опираясь на силу; осуществление государственной власти должно всегда иметь своей целью общественное благо, общественные интересы.
Однако идеальные представления часто не совпадают с существенной реальностью, на практике остается возможность совершения органами государства действий, противоречащих законодательству и нарушающих права членов гражданского общества. В тех случаях, когда такая возможность превращается в действительность, в дело должен вступать механизм имущественной ответственности государства за причиняемый вред.
Исходя из концепции верховенства права, действия государства в лице его органов и должностных лиц, нарушающие позитивное право, являются правонарушителями, а правонарушение в правовом государстве должно влечь за собой юридическую ответственность независимо от того, кто это правонарушение совершает. Таким образом, принцип взаимной ответственности гражданина и государства является неотъемлемым принципом правового государства, вытекающим из более общего принципа верховенства права.
2. Приднестровское об ответственности государства (муниципального образования).
В Конституции Приднестровской Молдавской Республики принцип ответственности государства нашел свое выражение в пункте 1 ст. 53: «Каждый имеет право на возмещение государством, местным самоуправлением вреда, причиненного незаконными действиями (бездействием) органов государственной власти, местного самоуправления или их должностных лиц. Придание ответственности государства значения конституционного принципа представляется весьма важным, поскольку процесс изменения конституционных норм является довольно сложным, что дает основания считать затруднительной быструю замену принципа юридической ответственности государства на принцип его безответственности в случае перемены политической власти в республике.
Кроме того, в силу п. 1 ст. 54 Конституции Приднестровской Молдавской Республики, право на возмещение вреда, причиненного государством (муниципальным образованием) не включено в перечень прав и свобод, которые могут быть ограничены в условиях чрезвычайного или военного положения.
В Гражданском кодексе ПМР также закреплены общие положения об ответственности государства, сформулированные в Конституции ПМР, но по сравнению с ней содержание их более конкретизировано. Содержится указание на виды противоправных действий органов власти и на имущественный источник возмещения (казна). В числе потерпевших, имеющих право на возмещение вреда, названы не только граждане, но и юридические лица. Ответственность за вред, причиненный органами власти, посвящены также нормы, содержащиеся в некоторых специальных законах, регулирующих деятельность определенных государственных (муниципальных) органов.
3. Органы и лица, выступающие от имени казны при возмещении вреда за ее счет.
Дела, связанные с возмещением вреда, причиненного незаконными действиями (бездействием) государственных органов, а также их должностных лиц, стали все чаще появляться в судебной практике. Это объясняется тем, что государственными органами в сфере административного управления и в уголовном судопроизводстве все активней применяются меры государственного принуждения, связанные с серьезным ограничением субъективных прав граждан и юридических лиц и возможностью причинения им существенного ущерба.
Норма, содержащаяся в статье 53 Конституции Приднестровской Молдавской Республики, гарантирует право каждого на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (бездействием) органов государственной власти либо должностных лиц этих органов. Статья закрепляет общий принцип имущественной ответственности государства за причиненный вред.
Принимая во внимание то, что возмещение вреда - это один из способов защиты прав, детальное регулирование ответственности государства за причиненный вред осуществляется гражданским законодательством, в первую очередь Гражданским кодексом Приднестровской Молдавской Республики (далее по тексту - ГК ПМР), в котором определены основные условия, основания возмещения вреда, а также установлены правила, регулирующие порядок и пределы ответственности за причиненный вред. Так, в статье 16 ГК ПМР предусмотрено, что убытки, причиненные гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, в том числе издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа или органа местного самоуправления, подлежат возмещению Приднестровской Молдавской Республикой, соответствующим территориальным образованием Приднестровской Молдавской Республики.
Особенностью установленного режима ответственности государства является то, что законодатель указал источник возмещения вреда. Согласно статьям 1104 и 1105 ГК ПМР причиненный вред подлежит возмещению за счет казны Приднестровской Молдавской Республики, казны муниципального образования. В связи с этим важное значение имеет понятие государственной казны, закрепленное в пункте 4 статьи 230 ГК ПМР, согласно которому государственную казну Приднестровской Молдавской Республики составляют средства соответствующего бюджета и иное государственное имущество, не закрепленное за государственными предприятиями и учреждениями.
По общему правилу, при наличии спора о возмещении вреда соответствующие требования предъявляются в суд (общей юрисдикции - если потерпевшим является гражданин, либо в арбитражный суд - если вред причинен юридическому лицу или гражданину - предпринимателю). Несмотря на то, что существует достаточно обширная судебная практика рассмотрения подобных исков, вокруг целого ряда вопросов возникают споры; так, наиболее актуальными и требующими безотлагательного решения остаются вопросы, касающиеся механизма и размера возмещения вреда и участия в суде представителей государства.
Из указанного ранее конституционного положения, а также статьи 16 ГК ПМР следует, что надлежащими ответчиками по рассматриваемым в судебном порядке делам должны признаваться Приднестровская Молдавская Республика либо муниципальное образование.
Согласно статье 1104 ГК ПМР представителем казны выступают финансовые органы либо другие органы, юридические лица и граждане по специальному поручению. При этом в данной статье содержится отсылка на пункт 3 статьи 136 ГК ПМР. В свою очередь в пункте 3 статьи 136 ГК ПМР установлена дефиниция, согласно которой возложение обязанностей по выступлению от имени Приднестровской Молдавской Республики осуществляется в случаях и в порядке, предусмотренных законами, указами Президента Приднестровской Молдавской Республики и постановлениями Правительства Приднестровской Молдавской Республики, и муниципальных образований, на основании специальных поручений. При этом специальные поручения могут быть включены в различные нормативно - правовые акты (законы, указы Президента Приднестровской Молдавской Республики и т.д.).
Такое специальное поручение в отношении исполнительных органов государственной власти (главных распорядителей средств Республиканского бюджета) дано Президентом Приднестровской Молдавской Республики в Указе Президента Приднестровской Молдавской Республики «О порядке возмещения (компенсации) вреда за счет средств казны Приднестровской Молдавской Республики». При этом Президент Приднестровской Молдавской Республики руководствовался не только нормами ГК ПМР, но и своими конституционными полномочиями как глава исполнительной власти.
Целью введения данного порядка представления интересов при возмещении вреда является построение более эффективной системы защиты государственной казны, когда каждый конкретный случай ущемления прав граждан и юридических лиц должностными лицами государственных органов будет поставлен на учет. Это станет способствовать достижению "прозрачности" при исполнении должностными лицами возложенных на них обязанностей.
Необходимо отметить, что подобный порядок существует также в Российской Федерации. В соответствии с пунктом 10 статьи 158 Бюджетного кодекса РФ, введенного в действие с 1 января 2000 г.: обязанность выступать от имени казны Российской Федерации по искам о возмещении вреда, причиненного незаконными действиями (бездействием) государственных органов, а также их должностных лиц, по ведомственной принадлежности, возлагается на главных распорядителей средств федерального бюджета, которыми являются органы государственной власти и управления Российской Федерации, имеющие право распределять средства федерального бюджета по подведомственным распорядителям и получателям бюджетных средств. К примеру, в случае причинения вреда гражданину органами прокуратуры в суде от имени Российской Федерации выступает Генеральная прокуратура РФ.
Судебная практика и опыт Российской Федерации наглядно показывает, что привлечение в качестве ответчика главного распорядителя является более целесообразным, нежели привлечение финансового органа. Работники финансовых органов в силу объективных причин не располагают знаниями по всем отраслям административной деятельности, иногда очень специфическим, что снижает эффективность защиты позиций (интересов) государства. Напротив, главные распорядители обладают специальными знаниями в соответствующей сфере.
Выплата сумм возмещения за счет казны государства Приднестровской Молдавской Республики производится из средств Резервного фонда Президента ПМР в следующем порядке:
а) главный распорядитель средств на основании Решения суда обращается в Государственную службу "Бюджетное управление Приднестровской Молдавской Республики" с письменным заявлением о выделении денежных средств из Резервного фонда Президента ПМР;
б) ГС "Бюджетное управление ПМР" готовит проект Распоряжения Президента ПМР о выделении денежных средств;
в) ГУ "Государственное казначейство ПМР" на основании вышеуказанного Распоряжения Президента ПМР и решения суда перечисляет целевые денежные средства на расчетный счет главного распорядителя средств;
г) главный распорядитель средств, производит непосредственное финансирование потерпевшего за счет средств, выделенных из Резервного фонда Президента ПМР.
В случае же недостаточности средств Резервного фонда для исполнения решения суда о возмещении (компенсации) суммы, причиненного вреда, ГС "Бюджетное управление ПМР" выступает с инициативой о внесении изменений и дополнений в Закон ПМР о Республиканском бюджете на соответствующий финансовый год в порядке, установленном действующим законодательством Приднестровской Молдавской Республики.
В соответствии с вышеназванным Указом главными распорядителями средств Республиканского бюджета являются органы государственной власти Приднестровской Молдавской Республики, определенные бюджетной классификацией Приднестровской Молдавской Республики, имеющие право распределять бюджетные ассигнования по подведомственным распорядителям и получателям бюджетных средств, определенных ведомственной классификацией расходов бюджета.
На практике главными распорядителями являются государственные органы исполнительной власти. Так, главным распорядителем для налоговых органов является Государственная налоговая служба ПМР, для таможенных органов – Государственный таможенный комитет ПМР, для судебных исполнителей – Министерство юстиции ПМР и так далее.
