ПОЭТАПНАЯ ПОСЛЕДОВАТЕЛЬНОСТЬ ДЕЙСТВИЙ РАЗРАБОТЧИКОВ ПРОЕКТОВ ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫХ АКТОВ И СРОКИ СОГЛАСОВАНИЯ ЗАКОНОПРОЕКТОВ
Н. А. Диордиева, главный специалист отдела актов законодательства Министерства юстиции ПМР
Законодательный процесс - сложное социальное явление, имеющее управленческую природу. Это одна из форм государственного руководства обществом. Он состоит из нескольких последовательно осуществляющихся стадий: законодательная инициатива, обсуждение проекта и голосование.
Однако до осуществления законодательной инициативы существует еще один, не менее важный этап – подготовка проекта. При подготовке любого нормативного акта законодатель стоит перед необходимостью:
1) выявления потребностей в правовом регулировании тех или иных правообразующих общественных отношений, направления и характера регулирования;
2) исследования различных социальных факторов, выявления и учета многообразных интересов различных социальных и национальных групп;
3) проведения сравнительного анализа подготавливаемой правовой нормы с ныне действующими нормами и другими регуляторами социальных отношений (моралью, традициями).
Кроме того, необходимо учитывать и правила законодательной техники. Законодательная техника - это система правил, предназначенных и используемых для познавательно - логического и нормативно - структурного формирования правового материала и подготовки текста закона. Для повышения качества и эффективности законодательных актов законодательная техника порой имеет не меньшее значение, чем само содержание. К сожалению, большинство правовых актов, поступающих на согласование в Министерство юстиции, созданы с нарушениями законодательной техники. Рассмотрим наиболее типичные:
а) Не обеспечивается строгое соблюдение принципов построения системы права, что ведет к нарушению "внутренней логики" отраслей законодательства. Большое число противоречий, несогласованностей внутри единой системы законодательства снижает его эффективность и авторитет.
б) В рамках концепции закона важен "набор понятий", которые предполагается использовать. Это прежде всего научно - юридические понятия, выработанные правовой наукой и необходимые для правильного построения закона. Их недооценка и игнорирование ведут к ошибкам и юридическим противоречиям.
в) Довольно часто понятия и термины получают признание в каком-либо законе. Звучит это так: статья вторая или первая закона озаглавливается «понятия используемые для целей данного закона». Получается, что в разных законах одно и то же слово означает разные понятия. При этом любой закон обязателен для всех. Нужно ли это? Традиционно в рамках системы континентального права, к которой, заметим, принадлежит преимущественно и наше право, далеко не каждый закон сопровождается набором собственных понятий. Они уже заложены в конституциях, кодифицированных актах и в научных доктринах. У нас же сейчас, напротив, наблюдается увлечение дефинициями как "визиткой" закона. Более правильно вводить нормативные понятия только в базовых законах (кодексах), обеспечивать последовательное и правильное применение основных норм - дефиниций во всех законах и иных актах.
г) произвольная структуризация текста, например, когда одна статья регулирует совершенно разные по своему предмету и объекту правоотношения.
д) ошибочные ссылки, отсылки; Проекты правовых актов в резолютивной части должны содержать ссылки на статьи Конституции Приднестровской Молдавской Республики и (или) законодательных актов на основании которых принимается данный правовой акт, за исключением случаев, когда в данной сфере управления либо отрасли права отсутствует необходимое законодательное регулирование.
е) наполненность декларативными нормами. Таков Закон «Об индексации сбережений граждан». Часто обилием декларативных норм грешат проекты Программ, как раз призванные определять конкретные действия. Декларативными нормами являются и такие, для которых не предусмотрен порядок их реализации или отсутствует экономическое подкрепление;
ж) обесценивание норм права. Это проявляется среди норм, устанавливающих юридическую ответственность. Законодатель почти всегда предусматривает в законе специальную норму, устанавливающую ответственность за нарушение положений принятого закона. Однако чаще всего дело сводится к повторению общеизвестной истины, что виновные лица несут ответственность в соответствии с законодательством Приднестровской Молдавской Республики; Дублирование нормативных предписаний нарушает один из важнейших принципов законодательной техники - максимальная экономия норм при изложении правовых предписаний, недопущение их повторов. Отступление от него приводит только к увеличению количества законов, в которых становится трудно ориентироваться правоприменителю, что способствует распространению правового нигилизма.
з) Являясь официальным документом государства, закон должен быть написан особым стилем, призванным обеспечить точное и ясное закрепление воли государства в форме общеобязательных властных велений, предписаний. Основу, суть законодательного предписания составляет такое свойство, как нормативность, которая наиболее полно выражается через триаду правовых институтов - "разрешено", "требуется", "запрещено". В то же время стиль закона - это не просто подбор и расстановка слов, составляющих властные предписания. Он должен быть предельно четким, лаконичным, не допускающим двусмысленности, многозначности понятий и терминов. Предписания закона не должны быть обтекаемыми;
и) противоречия между новым и действующим законодательством;
к) несоблюдение нумерации и нормативной структуризации текста. Требования к ним установлены в Законе «Об актах законодательства Приднестровской Молдавской Республики» содержательная часть правового акта может иметь следующие основные элементы (структурные элементы текста правового акта):
а) преамбулу;
б) части;
в) разделы;
г) главы;
д) статьи (только для законов) или пункты (только для подзаконных актов). Статьи могут подразделяться на части или пункты (части, имеющие нумерацию), последние в свою очередь могут подразделяться на абзацы или подпункты (абзацы, имеющие буквенное или цифровое обозначение).
Разделы, главы, статьи (пункты) правового акта должны, а части правового акта могут иметь порядковые номера в виде арабских цифр с точками после них.
Статьи (пункты) в пределах всего правового акта должны иметь сквозную нумерацию.
Статья правового акта может состоять из пунктов, нумеруемых в пределах данной статьи арабскими цифрами с точкой. Части статей (пунктов) или пунктов статей не имеют порядковых номеров.
Статья (пункт) правового акта, пункт статьи правового акта, часть статьи или пункта статьи правового акта могут иметь подпункты, образуемые абзацами, отделяемыми друг от друга точкой с запятой и пронумерованными кириллическими буквами со скобкой справа без точки, а при дальнейшем дроблении подпунктов - арабскими цифрами со скобкой справа без точки.
л) Фактографические ошибки. Они связаны с неточностями в отдельных реквизитах закона, ссылками на уже утратившие силу законы или их отдельные нормы либо ссылками на законы, которые не имеют отношения к предмету регулирования закона. Нередки случаи, когда в законах указывают официальное наименование какого-либо органа государственной власти, который впоследствии упраздняется или реорганизуется и существует уже с другим названием, что ведет к необходимости вносить в закон соответствующие изменения. Довольно часто законодатель упускает отдельные обстоятельства, имеющие существенное значение, в связи с чем возникает необходимость вносить дополнения и изменения в недавно принятый закон.
м) несоблюдение правил русского языка. Также следует строго соблюдать "языковые запреты" - избегать метафор и образных выражений, архаизмов и диалектизмов, иностранных слов и терминов, упрощений и условных словосочетаний.
Элементом законодательной техники является соблюдение процедурных правил подготовки законопроекта. Основные моменты и последовательность соблюдения подготовительных процедур:
а) подготовка первоначального текста;
б) обсуждение и согласование текста;
в) получение заключений;
г) подготовка требуемых документов согласно Регламенту.
д) внесение законопроекта в установленном порядке;
е) учет иных требований.
Законодательная инициатива – начальный момент процесса по созданию закона. Право законодательной инициативы – это юридическая возможность конституционно определенным субъектам права вносить законопроект в Верховный совет. Статья 64 Конституции определила, что право законодательной инициативы принадлежит Президенту, депутатам Верховного Совета, Прокурору ПМР, Уполномоченному по правам человека в ПМР, районным и городским Советам народных депутатов. Конституционному, Верховному и Арбитражному суду Приднестровской Молдавской Республики по вопросам их ведения, республиканским объединениям профессиональных союзов по трудовым и социально-экономическим вопросам.
Субъекты законодательной инициативы участвуют в законотворческом процессе в Верховном Совете на всех его стадиях (за исключением голосования) на равных основаниях.
Но законодательной инициативой не может считаться возможность внести предложение о подготовке законопроекта. Любой гражданин вправе отправить предложение субъекту законодательной инициативы реализовать свое право. Но такое предложение ни в коей мере не обязывает его воспользоваться таким правом.
Подготовка проекта также может осуществляться субъектами, которые не обладают правом законодательной инициативы. Так, парламент может возложить подготовку проекта на научный институт или коллектив. Их деятельность не может расцениваться как часть законодательного процесса.
Рассмотрим положение, когда субъектом законодательной инциативы выступает Президент.
1. Министерства и ведомства по вопросам, находящимся в их ведении, подготавливают проекты распоряжений Президента и, после согласования их с заинтересованными министерствами и ведомствами, окончательный вариант проекта представляют на согласование в Министерство юстиции (даже если Министерство юстиции рассматривало первоначальный вариант проекта или участвовало в его разработке), после чего проект подлежит направлению в Администрацию Президента.
Проекты законов до согласования в Министерстве юстиции подлежат направлению на рассмотрение Межведомственного Совета по координации законотворческой деятельности исполнительных органов государственной власти и управления, за исключением проектов законов о внесении изменений и дополнений в закон о Республиканском бюджете на текущий год, а так же проекта закона о Республиканском бюджете на предстоящий финансовый год.
2. Проекты вносятся с приложением информационно-справочных материалов и пояснительной записки, содержащей необходимые обоснования и прогнозы ожидаемых социально-экономических и иных последствий их реализации. В соответствии с требованиями Регламента Верховного Совета к проекту закона должны быть приложены все необходимые сопроводительные материалы, которые выносятся в качестве официального приложения к проекту Распоряжения Президента либо письму:
а) обоснования необходимости его принятия, его целей и основных положений, его места в системе действующего законодательства, а также прогноз социальноэкономических и иных последствий его принятия;
б) справки о состоянии законодательства в данной сфере правового регулирования;
в) перечня законов и иных нормативных правовых актов, отмены, изменения или дополнения которых потребует принятие данного закона;
г) предложения о разработке нормативных правовых актов, принятие которых необходимо для реализации данного закона;
д) финансово-экономического обоснования (в случае внесения законопроекта, реализация которого потребует дополнительных материальных и иных затрат);
е) законопроекта о порядке вступления в силу законодательных актов, если для этого требуется принятие отдельного закона. Требования, предъявляемые к законопроекту о вступлении закона в силу, указаны в статье 59 настоящего Регламента;
ж) электронной версии законопроекта и документов, предусмотренных подпунктами а) - е), з) настоящего пункта.
з) сравнительной таблицы статьи закона (постановления) в действующей редакции и предлагаемого изменения и (или) дополнения.
и) данных (должность, фамилия имя и отчество, номер телефона) непосредственного разработчика (руководителя группы разработчиков) проекта правового акта.
Если форма представленного законопроекта не отвечает основным требованиям Регламента и законодательных актов о порядке подготовки законопроектов или не представлены необходимые документы, решение о возвращении такой законодательной инициативы субъекту принимается руководством Аппарата Верховного Совета.
3. Проекты представляются в Администрацию Президента одновременно на бумаге (твердая копия) и в виде файла (машиночитаемая копия) на дискетах либо, в случае, если министерство, ведомство подключено к компьютерной сети исполнительных органов государственной власти, по компьютерной сети. Ответственность за аутентичность текстов твердой и машиночитаемой копий документа несет исполнитель проекта.
4. К проектам законодательных актов, вносимых Президентом, прилагается проект распоряжения Президента о направлении проекта и о назначении официального представителя Президента в Верховном Совете при рассмотрении представляемого законопроекта, либо (если функции официального представителя возлагаются на полномочного представителя Президента в Верховном Совете) проект письма в Верховный Совет о внесении законодательной инициативы и, при необходимости, проект постановления Верховного Совета о принятии соответствующего законопроекта в первом чтении. По конституции не менее чем в двух чтениях.
В проекте Распоряжения (письма) указываются правовые основания для внесения проекта законодательного акта: статья 64 Конституции, если проект вносится министерством или ведомством; статья 74 Конституции Приднестровской Молдавской Республики, если проект вносится после предварительного обсуждения на заседании Кабинета Министров Приднестровской Молдавской Республики.
5. Проекты указов и распоряжений Президента, содержащие вопросы, отнесенные к сфере ведения Кабинета Министров в соответствии со статьей 74 Конституции, подлежат внесению в Администрацию заинтересованными министерствами и ведомствами.
6. Срок согласования проектов указов и распоряжений Президента Приднестровской Молдавской Республики, не требующего составления письменного заключения, не должны превышать 3 (трех) дней, исключая выходные и праздничные дни, для каждого лица, визирующего документ в соответствии с настоящим Положением.
При необходимости составления письменного заключения или дополнительного изучения рассматриваемого вопроса установленный срок не должен превышать 10 (десяти) календарных дней.
В случае необходимости министерства, ведомства могут согласовать продление срока согласования (рассмотрения), но не более чем на 10 (десять) дней.
В случае отсутствия согласования в установленные сроки, разработчик вправе, с указанием даты (и иных атрибутов) направления на согласование, сделать отметку в проекте об отсутствии согласования в установленные сроки со стороны соответствующего министерства, ведомства и направить проект в следующую инстанцию или в Администрацию Президента Приднестровской Молдавской Республики для рассмотрения и оформления.
7. Проекты правовых актов Президента принимаются на согласование в двух экземплярах при наличии всех виз (визой также считается отказ от согласования или указание на отказ от согласования), указанных в проекте. Виза должна содержать в себе указание на должность визирующего лица, подпись этого лица, расшифровку подписи - фамилия и инициалы, дату проставления подписи, оговорки или указание на характер согласования (визирования).
Проекты указов и распоряжений Президента, в которых затрагиваются вопросы деятельности и полномочий иных субъектов законодательной инициативы (исключая депутатов Верховного и местных Советов, направляются им на согласование.
8. Контроль за своевременным и качественным исполнением документов осуществляет руководитель канцелярии (подразделения обеспечивающего делопроизводство и документооборот) соответствующего министерства, ведомства.
Под текстом проекта (внизу последнего листа проекта) должны быть указаны фамилия, инициалы, должность и телефон исполнителя, отвечающего за подготовку и согласование проекта правового акта в министерстве, ведомстве.
Пояснительная записка к проекту подписывается (на предмет удостоверения аутентичности вносимого для рассмотрения текста подписанного руководителем министерства, ведомства) руководителем структурного подразделения министерства, ведомства или другим должностным лицом, в ведении которого находятся вопросы делопроизводства. Пояснительная записка должна содержать в обязательном порядке информацию о возражениях, замечаниях министерств и ведомств, участвующих в согласовании или указания на мотивы отказа от согласования.
9. Проекты и обосновывающие материалы к ним c сопроводительным письмом принимаются Администрацией Президента только после их рассмотрения и визирования во всех обязательных инстанциях.
Проекты непосредственно на подпись Президенту вносятся только Руководителем Администрации Президента. Иной порядок внесения проектов правовых актов на подписание служит основанием для отказа в регистрации такого акта Администрацией Президента и проведения служебного расследования по факту нарушения процедуры подписания с обязательным информированием об этом Президента.
Приложения к изданным указам и распоряжениям Президента Приднестровской Молдавской Республики заверяются печатью Государственной канцелярии Администрации Президента, за исключением текста официального заключения, которое подписывается руководителем министерства, ведомства или другим должностным лицом, ответственным за подготовку официального заключения.
10. Ответственность за качество проектов, их согласование с заинтересованными сторонами (в том числе за полноту перечня согласующих сторон) несут руководители министерств и ведомств, Администрации Президента, которые вносят эти документы.
Документы, подготовленные с нарушением установленного порядка и не прошедшие необходимого согласования, могут быть возвращены руководством Администрации Президента руководителям, внесшим проекты.
