МИРОВОЙ ОПЫТ РАЗВИТИЯ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
С. Белоус,
помощник руководителя
Исполнительного комитета
Патриотической партии Приднестровья
по правовым вопросам
Организация местного самоуправления входит в круг фундаментальных проблем, функционирования демократического государства. На сегодняшний день процессы реформирования всех сторон общественной жизни в демократических странах проходят в условиях кардинальных изменений гражданского сознания, когда демократические формы организации жизни общества сталкиваются с консервативными устремлениями к упрощенному пониманию отношения человека и общества, гражданина и государства.
Анализ природы местной власти позволяет сделать вывод о том, что в ней одновременно сочетаются два начала: общественное и государственное. Правильное осознание особенностей местной власти и механизма ее взаимодействия с государственной властью позволяет органам местного самоуправления эффективно осуществлять свою деятельность.
Видный французский историк и политический деятель Алексис де Токвиль говорил о том, что центральная власть, какой бы просвещенной и искусной она ни была, не в состоянии одна охватить все вопросы жизни большого народа. Она не может этого сделать потому, что подобная задача превышает все границы человеческих возможностей. Если такая власть пытается исключительно лишь своими силами создать и привести в действие бесконечное множество разных общественных механизмов, она вынуждена будет или удовлетвориться далеко неполными результатами, или ее усилия будут просто напрасны.
Принцип самоуправления — один из наиболее древних и универсальных среди тех, что применяются в управлении. Данный принцип отвечал потребностям человеческого общества, начиная с самых ранних стадий его развития и до определенного времени, оставался единственным средством социальной организации. По мере развития общества нарастает его взаимное отчуждение с государством, а также усложняются задачи управления. Роль самоуправления и способы его институционального оформления начинают существенно меняться, попадая во все большую зависимость от форм и методов управления.
Ведь именно на местном уровне люди сталкиваются с наиболее актуальными для себя вопросами (коммунальные проблемы, общественный порядок, проведение досуга и т.д.) и решаться эти проблемы должны на местном уровне.
На современном этапе развития мирового общества существуют различные модели местного самоуправления:
- Англосаксонская или англо-aмериканская — получившая свое распространение в Великобритании, США, Канаде, Австралии и др. странах, где местные представительные органы формально выступают как действующие автономно в пределах предоставленных им полномочий, а на местах отсутствует полномочный представитель Правительства, который бы опекал органы местного самоуправления.
- Континентальная (французская, романо-германская или европейская) — модель в настоящее время распространена в странах франкоязычной Африки, Латинской Америки, Ближнего Востока, которая основана на сочетании прямого государственного управления на местах и местного самоуправления и представляет собой классическую, иерархическую пирамиду, в которой нижестоящие звенья напрямую подчиняются вышестоящим.
- Иберийская приближена к континентальной (подобная модель существует в Бразилии, Португалии, Мексике, с определенными особенностями — в Испании).
- Советская модель, которая утвердилась в бывшем СССР после Октябрьской революции 1917 года. Впоследствии ее взяли за образец другие социалистические страны. В настоящее время она продолжает сохраняться в том или ином виде в странах, по-прежнему считающих себя социалистическими (Китай, КНДР, Куба), и в некоторых развивающихся странах с социалистической ориентацией.
Для выбора конкретных моделей местного самоуправления нужны определенные условия, в которых должно осуществляться местное самоуправление, зависящие от:
- экономической модели общества и отношений, возникающих в сфере собственности;
- демократических интересов в обществе и государстве;
- региональных, национальных, местных традиций и особенностей осуществления власти на местах.
В рамках англосаксонской модели местного самоуправления, представительные органы местного управления формально выступают как действующие автономно в пределах предоставленных им полномочий и прямое подчинение нижестоящих органов вышестоящим отсутствует. Кроме того, для англосаксонской системы характерно отсутствие на местах уполномоченных центрального правительства, которые бы непосредственно опекали представительные органы, избираемые населением адмнистративно-территориальных единиц. Наряду с представительными органами в странах с такой системой местного управления (в первую очередь в США) непосредственно населением избирается и ряд должностных лиц. Значительными полномочиями здесь обычно наделяются комиссии (комитеты) местных представительных органов, играющие большую роль в разработке и принятии решений.
Контроль над деятельностью местных органов в англосаксонских странах осуществляется в основном косвенным путем: через центральные министерства, а также с помощью судов. При анализе места и роли местных органов в политической системе англосаксонских стран главный упор обычно делается на то, что они являются составной частью механизма государства. Используемый в законодательстве этих стран термин местное управление для обозначения организации и деятельности местных органов власти обычно указывает лишь на один из критериев их отграничения от всех других государственных органов, на их локальный характер.
Континентальная модель местного самоуправления основывается на сочетании прямого государственного управления на местах и местного самоуправления. Впервые данная система возникла во Франции. Ее специфика уходит своими корнями в историю этой страны, когда главной опорой королевской власти служили полномочные представители монарха, а не органы местного самоуправления коммуны.
В рамках континентальной системы представительные органы порой создаются лишь в административно-территориальных единицах, признанных законодателями в качестве территориальных сообществ. В отдельных административных подразделениях, таким образом, местные представительные органы могут вообще отсутствовать (например в округах и кантонах Франции).
Континентальная модель характеризуется также определенной подчиненностью нижестоящих звеньев вышестоящим звеньям. Так, например, Конституция Италии предоставляет областям право контроля над законностью актов провинций и коммун. Это положение получило развитие в законодательстве страны и областных статутах.
В странах с континентальной моделью утвердился принцип «негативного регулирования» деятельности органов местного самоуправления, в соответствии с которым они вправе осуществлять все действия, прямо не запрещенные законом.
Такая система может иметь две разновидности:
- На всех местных территориальных уровнях, за исключением низшего, одновременно работают выборные органы территориальных общин (в т.ч. органы «вторичных» или «штучных» (единичных) территориальных общин промежуточного уровня) и назначенные представители центральной власти, которые осуществляют административный надзор за деятельностью органов местного самоуправления (Франция, Италия).
- Органы местного самоуправления создаются лишь на низшем уровне, в «природных» общинах, а на промежуточном уровне функционируют назначенные государством местные государственные администрации. Органы местного самоуправления в «штучных» (единичных) административно-территориальных единицах в таком случае могут существовать лишь как органы представительства территориальных общин на региональном уровне (Польша, Болгария, Турция, Финляндия, Иран).
Иберийская модель местного самоуправления получила распространение в Испании, Португалии и многих испаноязычных государствах Латинской Америки.
Здесь на всех уровнях административно-территориальной структуры государства есть выборные советы, а также избираемые населением или советом их исполнительные органы, представленные институтом алькальда, регидора и др. Совет рассматривается как местный нормотворческий орган, алькальд — как его исполнительный орган. Назначаемых сверху должностных лиц нет, однако избранный алькальд утверждается центром как представитель государства в данной административно-территориальной единице.
Эти должностные лица становятся председателями соответствующих советов и одновременно утверждаются центральными органами государственной власти как представители государственной власти в административно-территориальных единицах.
Советская модель местного самоуправления (система советов и их исполнительных комитетов) базировалась на отрицании распределения властей и признании полновластия представительских органов снизу доверху. Эта система предусматривала, что все советы, начиная самого низкого уровня, являются органами государственной власти на своей территории; все другие органы прямо или опосредствовано подчиненные советам. Система советов характеризуется иерархической подчиненностью всех ее элементов и отсутствием любой самостоятельности местных органов. Для нее характерны следующие черты:
- правовую основу деятельности местных органов составляют Конституции и акты, издаваемые центральными законодательными органами;
- принцип жесткой централизации управления;
- принцип патернализма;
- функционирование органов местного самоуправления в системе органов государственной власти;
- отсутствие муниципальной собственности, местных бюджетов и т.п.
Подводя некоторый итог обзору моделей местного самоуправления, необходимо, прежде всего, отметить, что эффективное функционирование системы местного самоуправления обеспечивается следующими условиями:
1) необходимостью закрепления в местном законодательстве четко определенных полномочий всех органов управления;
2) установление самостоятельности местных органов власти в пределах своих полномочий;
3) функционирование местных органов власти опирается на твердую финансовую базу; за каждым уровнем власти закреплены четко определенные источники поступлений в бюджет и тем самым устранены основания для возникновения конфликтов из-за их распределения;
4) местное самоуправление опирается на глубокую историческую традицию самоуправления, на систему развитых горизонтальных связей гражданского общества, являясь в то же время инструментом развития такого рода связей.
Европейская хартия местного самоуправления, принятая 15 октября 1985 года, установила, что местное самоуправление означает право, и реальная способность органов местного самоуправления, в границах закона, осуществлять регулирование и управление существенной частью государственных дел и управлять ею, под свою ответственность и в интересах местного населения, а также создания действенных условий для самостоятельного решения населением вопросов местного значения, поддержки инициатив и самодеятельности граждан.
Местное самоуправление проявляется в активности населения, осознания им ответственности за организацию своей жизнедеятельности. В этой связи, важное значение имеет обеспечение подлинных гарантий прав и возможностей граждан на участие в самоуправлении, совершенствовании форм и методов организации местного самоуправления.
В целях развития органов местного самоуправления необходимо преодолеть существующую напряженность, возникающую сегодня все чаще на почве противоречий между политикой центра и интересами регионов, на почве неэффективности существующей системы, в рамках которой крайне снижена роль местных управленческих структур.
Развитые государства признали, что сильные органы местного самоуправления являются гарантом от разрушительных потрясений в обозримом будущем, позволяют создать стабильную демократическую общественно-политическую ситуацию в обществе. Острая необходимость решения многих региональных проблем городов, сел (поселков) требует наделения их экономическими возможностями, но необходимо признать, что такая политика возможна только при наличии широких полномочий местных органов власти. Построение сильного и стабильного государства возможно только при наличии в своем фундаменте близких к населению территориальных структур управления, а также необходимость концепции местного самоуправления, без которой невозможна системная работа по созданию структур местной власти.
Безусловно, на организацию местного самоуправления оказывает влияние ряд факторов, такие как численность жителей города, села, поселка, занимаемая территория, наличие либо отсутствие районов в городе и другие факторы.
В настоящее время мы находимся на этапе формирования новой модели местного самоуправления. Но этот процесс осложняется неблагоприятной экономической ситуацией, несовершенством органов государственной власти, отсутствием стабильности в обществе и как следствие — отсутствием «ощущения» стабильности непосредственного участника формирования органов местного самоуправления — населения.
В заключение хотела бы подчеркнуть, что в организации местного самоуправления наиболее ярко выражается идея приближения власти к народу, так как в соответствии с основным законом государства народ является источником власти в обществе, именно поэтому местное самоуправление выступает одной из основ демократического управления обществом.