ЗЕМЕЛЬНЫЙ УЧАСТОК КАК ОБЪЕКТ КОНСТИТУЦИОННО ЗАКРЕПЛЕННЫХ ЗЕМЕЛЬНЫХ ПРАВООТНОШЕНИЙ ПО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВУ ПМР
А.В. Калякина
старший преподаватель кафедры трудового и экологического права Института истории государства и права ПГУ им. Т.Г. Шевченко
Ценность земли, её важность для развития человечества в целом предопределили тот факт, что она является предметом правового регулирования во многих отраслях права: экологического, земельного, гражданского, конституционного. Однако основное место среди них отводится, безусловно, земельному праву.
Земельное право ПМР имеет короткую историю, но его нынешнее состояние является продолжением длительной исторической эволюции советского земельного права, развивающегося преимущественно вокруг отношений собственности на землю Краснова И.О. Земельное право. М., 2003. С. 21..
Как совершенно справедливо отмечалось в юридической литературе, советское земельное право в качестве самостоятельной отрасли возникло в результате национализации земли, определившей исключительный характер собственности государства на землю и, как следствие, приведшей к выделению всей совокупности отношений, связанных с такой собственностью, в их особый вид — земельных отношений, требующих специального правового регулирования См.: Общая теория советского земельного права. М., 1983. С. 3.. Иными словами, признание земли собственностью исключительно государства, означавшее в правовом плане, в частности, её полное исключение из гражданского оборота, явилось основной причиной для выделения земельного права в самостоятельную отрасль См.: Иконицкая И.А. Земельное право Российской Федерации: Теория и тенденции развития. М.,1999. С.21..
Однако, может ли это означать, что с отменой права собственности на землю исключительно государства могут отпасть и объективные причины для существования земельного права как специальной отрасли? Так, В.А. Дозорцев полагает, что в результате ликвидации монополии государственной собственности на землю земельные отношения распадаются на регулируемые гражданским и административным правом и поэтому основания для признания земельного права самостоятельной отраслью отпадают, поскольку "земля попадает в сферу действия гражданского права, становясь объектом экономического оборота" Дозорцев В.А. Проблемы совершенствования гражданского права Российской Федерации при переходе к рыночной экономике// Государство и право. 1994. № 1. С. 26..
Однако, на наш взгляд, при постановке вопроса о выделении земельного права в самостоятельную отрасль только по признаку наличия исключительной государственной собственности на землю полностью исключается подход к земле как к недвижимому имуществу. С данным положением достаточно сложно согласиться даже применительно к земле как к объекту права исключительной собственности государства. Ведь одно то, что земля — объект права собственности, означает, что земля не может быть исключена из недвижимого имущества, недвижимых вещей, поскольку само право собственности является разновидностью вещного права, т.е. права на вещь. Будучи объектом права собственности только государства, земля никогда не теряла своих свойств как имущество, но это было имущество, полностью исключённое из гражданского оборота. Более того, признание земли имуществом даже в условиях права собственности исключительно государства, на наш взгляд, отнюдь не исключает специфику земли как объекта прав, а, напротив, эту специфику подчёркивает.
Необходимо также отметить, что в вопросе о критериях выделения отрасли законодательства в специальную отрасль справедливо рассматривать не только как, какими способами регулируются те или иные общественные отношения, но и чем они регулируются. "Поскольку одни и те же отношения (предмет) могут быть объектом регулирования разных отраслей в зависимости от целей и характера регулирования. В ещё большей степени такая неоднозначность относится к методу. В силу чего однозначную определённость отрасли создаёт сочетание предмета и метода с третьим критерием — степенью регулирования, наличием кодификационного акта Лившиц Р.З. Современная теория права: Краткий очерк. М., 1992. С. 55.." Таковым в ПМР является Земельный Кодекс ПМР, принятый 17.07.2002 г.. К иным кодификационным актам в ПМР можно отнести: Гражданский Кодекс ПМР 2000 г., Закон ПМР "Об охране окружающей природной среды" от 23 ноября 1994 г., Закон ПМР "О плате за землю" от 30 сентября 2000 г., Закон ПМР "Об аренде" от 8 августа 1995 г. и др.. Основы земельно-правового режима ПМР заложены в Конституции ПМР от 17.01.1996 г., нормы которой составляют основу источников земельного права и являются отправной юридической базой для определения основных направлений развития всего отраслевого земельного законодательства.
Необходимо отметить, что в отличие от иных отраслей права, особенность земельных отношений отнюдь не определяется субъектным составом права собственности на землю, а специфическим объектом, по поводу которого возникают эти земельные отношения См.: Земельное право России. Учебник по специальности «Правоведение» / Под ред. проф. В.В.Петрова. М, 1997. С.65..
Конституция ПМР (ст. 5) признаёт землю (как и иные природные ресурсы) объектом права исключительной собственности государства. В то же время этой же статьёй предусматривается право пожизненного пользования граждан земельными участками с правом наследования. Одновременно Земельный Кодекс ПМР (ст. 6) в качестве объекта земельных отношений называет земельные участки, части земельных участков, земельные доли (паи), права на земельные участки, их части и доли, но не называет в качестве объекта землю.
Таким образом, закономерно возникает вопрос об отсутствии однозначной определенности понятия объекта земельных правоотношений в приднестровском законодательстве.
Для выяснения сути данной проблемы представляется необходимым обратиться к российской юридической литературе, анализ которой позволяет сделать вывод, что в земельном праве достаточно сложная структура объекта земельных правоотношений.
Так, по мнению И.О.Красновой земля может рассматриваться в качестве объекта земельных отношений, но при условии, если они носят потенциальный, а не реальный характер Краснова И.О. Земельное право. М, 2003. С.ЗЗ.. В этом случае речь идёт о земле не в её естественном состоянии как дара природы, а о земле, в отношении которой установлен определенный правовой режим, в силу чего она и становится объектом права, объектом земельного правоотношения См.: Аксененок Г.А. Земельные правоотношения в СССР. М, 1958. С. 137.. В то же время наличие у земли определенных естественно-природных свойств обуславливает закрепление в правовых нормах особого поведения различных субъектов, начиная от государства, его органов и кончая землевладельцами, землепользователями и арендаторами. Это же и определяет специфику как реализации права собственности государства на землю, так и деятельности государства в лице его органов по распределению, рациональному использованию и охране земель. А поскольку именно эта специфика отражается прежде всего в соответствующих нормах Конституции ПМР (статьи 5, 40, 50, 52, 56), то представляется возможным сделать вывод, что в юридическом смысле земля является объектом конституционного регулирования.
Объектом же в «реальных» земельных правоотношениях выступают земельные участки, их части, земельные доли (паи) и права на земельные участки.
Таким образом, земельные правоотношения возникают не по поводу земли как природного объекта или ресурса (это сфера действия природоресурсного законодательства). Объектом земельных правоотношений является индивидуализированная часть земли, т.е. конкретный земельный участок. Иначе говоря, земельный участок является самостоятельным объектом земельных правоотношений. Все, юридически значимые признаки земельного участка и его пространственная сфера как объекта государственной собственности отражены в Гражданском Кодексе ПМР (ст.278). Земельный Кодекс ПМР (ст. З) конкретизирует нормы Гражданского кодекса ПМР, определяя земельный участок как часть поверхности Земли, имеющую фиксированные границы, площадь, местоположение, правовой статус и другие характеристики, отражаемые в земельном кадастре и документах государственной регистрации.
Анализ законодательства показывает, что в настоящий момент имеются два легальных определения земельного участка. Согласно первому (ст.З Земельного кодекса ПМР) он определяется как часть поверхности земли, границы которой описаны и удостоверены в установленном порядке. Он может быть делимым и неделим. В соответствии со вторым (ст. 163 Земельного кодекса ПМР) земельный участок понимается как объект государственного учета и регистрации; его формирование (индивидуализация и описание) сопровождается ведением кадастрового дела и завершается присвоением ему кадастрового номера в государственном земельном кадастре с оформлением и выдачей кадастрового паспорта и плана земельного участка (ст. 164 Земельного кодекса ПМР).
Земельные участки, выделяясь из состава земель Единого Государственного Земельного Фонда, обособляются не только физически, т.е. на местности, но и юридически, т.е. права конкретных субъектов на данный земельный участок закрепляются в документах, имеющих юридическую силу.
Физическое обособление земельных участков производится в процессе землеустроительных мероприятий, установления границ и межевых знаков уполномоченными гражданами и организациями в установленном порядке См.: О некоторых проблемах развития земельного законодательства на современном этапе//Государство и право. 1997. №3. С. 36.. Земельный кодекс ПМР (ст. 169) в качестве объектов землеустройства рассматривает все земли независимо от форм землевладения и землепользования их целевого назначения.
Юридически земельные участки обособляются путем издания различного рода документов - законов, иных нормативных правовых актов, лицензий, разрешений на право пользования, заключения договоров аренды, включение в кадастры данных о площадях и размещении категорий земель, предоставлении земельных участков.
Одними из признаков, присущих юридическому понятию земельного участка, являются его границы и местоположение.
Границы земельного участка определяют территориальную и пространственную сферу осуществления прав и выполнения обязанностей лицами, использующими земельные участки на законных основаниях См.: Конституция Российской Федерации и развитие экологического права. / Под ред. проф. М.М. Бринчука и проф. О.Л.Дубовик. М., 2005. С.230..
Установление границ земельного участка является одним из правовых средств его индивидуализации как объекта права государственной собственности и иных вещных прав. Согласно ст.278 Гражданского кодекса ПМР, территориальные границы земельного участка определяются в порядке, установленном земельным законодательством, на основе документов, выдаваемых пользователю (владельцу) государственными органами, в ведении которых находятся вопросы земельных ресурсов и землеустройства.
Исходным материалом для выявления границ земельного участка являются материалы межевания объектов землеустройства, землеустроительная документация, карты (планы) объекта землеустройства,
утвержденный внутрихозяйственный землеустроительный проект. Географическое описание и юридико-техническое удостоверение земельного участка более полно должно быть закреплено в документах государственного земельного кадастра, который содержит информацию о местоположении земельных участков, правовых характеристиках земель, характеристиках количества и качества земель и экономических характеристиках земель (ст. 163 Земельного кодекса ПМР).
Только такое многогранное описание, надлежащее документирование и последующая регистрация земельного участка, на наш взгляд, может оптимально выражать юридическое понятие земельного участка.
Также необходимо отметить, что существующие границы земельных участков должны приниматься во внимание при определенных обстоятельствах. В соответствии со ст. 55 Земельного кодекса ПМР установление или уточнение границ земельного участка на местности осуществляется во всех случаях, требующих отграничения земельного участка от других земель, на основании решения о предоставлении земельного участка.
При первичном формировании земельного участка его границы устанавливают по имеющимся в наличии планово-картографическим материалам (ст. 164 Земельного кодекса ПМР). При этом границы и размеры земельного участка должны определяться с учетом фактически используемой площади земельного участка в соответствии с требованиями не только земельного, но и градостроительного законодательства См.: Земельное право: учеб. / С.А.Боголюбов (и др.); под ред. проф. С.А.Боголюбова. М., 2005. С.46..
Немаловажное значение имеет также предусмотренная законодателем норма о том, что границы земельного участка устанавливаются с учетом границ смежных земельных участков (при их наличии) и естественных границ самого земельного участка.
Следует сразу отметить, что характеристика юридического понятия земельного участка будет неполной, если не определить понятие «смежного земельного участка». Практически всегда понятию «земельный участок» корреспондирует понятие «смежный земельный участок» См.: Боголюбов С.А. Соотношение федерального и регионального законодательства в области охраны окружающей среды // Журн. Росс. Права. 1997. №2. С.9.. Правовое значение взаимосвязанного использования этих двух понятий заключается в том, что с их помощью осуществляется индивидуализация земельного участка и постановка участка на кадастровый учет. Именно поэтому п.6 ст. 164 Земельного кодекса ПМР предусматривает, что «земельный участок считается сформированным, если он имеет установленные геометрические размеры, его границы согласованы со смежными землепользователями и арендаторами и обозначены на кадастровых картах...».
Тем не менее нельзя не отметить, что иногда в законодательстве вместо понятия «смежный земельный участок» используется термин «соседний земельный участок» без учета существенного различия между ними. Примером тому может служить ст.292 Гражданского кодекса ПМР, согласно которой собственник недвижимого имущества, а также пользователь и (или) владелец земельного участка вправе требовать от пользователя и (или) владельца соседнего земельного участка предоставления права ограниченного пользования соседним участком (сервитута).
Признавая объектом земельных правоотношений земельный участок в целом, Земельный кодекс ПМР (ст. 6) в качестве объекта называет также и часть земельного участка. Хотя из смысла земельного законодательства вытекает тенденция определения условий для формирования земельного участка как единого целого. Так, ст.6 ЗК ПМР допускает возможность деления земельного участка, поскольку необходимость в этом часто возникает на практике. Однако результатом выделения части земельного участка обычно является формирование самостоятельного, отдельного участка земли ( с сохранением прежнего правового режима).
Наряду с этим возникают ситуации, когда части одного и того же земельного участка могут использоваться разными лицами; или когда участок используется одним лицом, но часть его используется на одном титуле, а другая - на ином; или когда отдельные части одного и того же земельного участка имеют различный правовой режим. В таких случаях приходится выделять части земельного участка как отдельные объекты земельных отношений См.: Попов М.В. О нарушениях конституционных прав граждан на землю в субъектах Федерации // Журн. росс, права. 1998. №8. С.31..
Доктриной земельного и экологического права разработаны и внедрены в правовое поле понятия, которые фактически тождественны понятию «земельный участок». Так, некоторые виды земель транспорта представляют собой достаточно узкую полосу земли очень большой протяженности, например, полосы отвода железных или автомобильных дорог. Было бы не совсем точным применять термин «земельный участок» в отношении таких земель, учитывая, что их основной отличительный признак - большая протяженность. Поэтому применительно к этим землям используется термин «полоса отвода» См.: Крассов О.И. Право частной собственности на землю. М., 2000. С.184-185..
Необходимо также отметить, что наряду с понятием «земельный участок» в законодательстве используется и такое понятие, как «угодье». Выделяются разные виды угодий. Так, ст. 106 Земельного кодекса ПМР рассматривает сельскохозяйственные угодья как вид земель сельскохозяйственного назначения. Здесь же определяются подвиды сельскохозяйственных угодий: пашни, залежи земли, занятые многолетними насаждениями, сенокосы и пастбища. Земельный кодекс ПМР (ст. 142) предусматривает, что не используемые для нужд лесного хозяйства сельскохозяйственные и другие угодья на землях лесного фонда могут предоставляться для сельскохозяйственных и других целей в аренду или временное пользование.
Понятие «угодье» в современном законодательстве отражает вид функционального использования земельного участка, обусловленный его естественными свойствами и наличием на нем определенных природных ресурсов См.: Постатейные комментарии к Земельному кодексу Российской Федерации и Федеральному закону «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» / Отв. ред.: проф. Г.Е. Быстров, проф. Б. Д. Клюкин. М, 2002. С.412.. С помощью использования данного термина уточняется правовой режим отдельных участков земли. Главное отличие понятья «угодье» от понятия «земельный участок» заключается в том, что угодье не индивидуализируется путем определения его местоположения и границ в том же порядке, что и земельный участок. Как правило, угодье является частью самостоятельного земельного участка, поэтому индивидуализация угодья осуществляется путем индивидуализации всего земельного участка.
Таким образом, земельный участок является непосредственным объектом именно земельных правоотношений; в отличии от земли, которая, как уже было сказано выше, в юридическом смысле является объектом конституционного регулирования.
Следует иметь в виду, что, несмотря на такое довольно сложное понимание объекта земельных правоотношений, понятия «земля», «земельный участок» и др. всегда выступают во взаимосвязи и динамичном взаимодействии и нередко используются как синонимы, заменяющие друг друга в различных контекстах И.О. Краснова. Земельное право. М., 2003. С.36..
В зависимости от вида земельных правоотношений в каждом конкретном случае объектами земельных отношений могут выступать как земли Единого Государственного Земельного Фонда ПМР в целом, земли административно-территориальных единиц, отдельные категории земель, земельные участки, так и части земельных участков и даже земельные доли.
Так, объектами права владения и пользования всегда выступают отдельные индивидуально обособленные в установленном порядке земельные участки, переданные заинтересованным лицам во владение, пользование или аренду; части земельных участков, закрепляемых на праве ограниченного пользования (сервитут), либо земельные доли. В то же время, являясь объектом земельных правоотношений в области использования земель, земельный участок не перестаёт быть при этом объектом права собственности государства на землю.
Одновременно в сфере государственного управления землями объектом земельных правоотношений может быть весь земельный фонд (ведение мониторинга земель, государственного земельного кадастра), или земля в пределах административно-территориальных границ (предоставление и изъятие земель, планировка земель населенного пункта), или отдельный земельный участок (внутрихозяйственное землеустройство). Но здесь выбор объекта зависит от уровня государственного управления, полномочий государственных органов и видов управленческой деятельности См.: Дзейтов С.А. Соотношение сфер и предметов ведения Российской Федерации и ее субъектов на землю и другие природные ресурсы: проблемы теории и практики // Конституционное и муниципальное право. 1998. №1. С.25.
Использованная литература:
1.
Конституция ПМР от 17 января 1996 г. Краткий постатейный комментарий./Бюллетень экономической и правовой информации: Сб. норм. докум. по отрасли права. Тирасполь, 2000.142 с.
2.
Гражданский кодекс ПМР от 21 февраля 2000 г. Часть 1. Тирасполь, 2000. 267 с.
3.
Земельный кодекс ПМР от 17 июля 2002 г. Тирасполь: Мин-во юстиции ГУ «Юридическая литература» ПМР, 2002. 144 с.
4.
Научно-практический комментарий к Конституции Российской Федерации/Коллектив авторов/Под ред. В.В. Лазарева. М., 1997. 599 с.
5.
Постатейные комментарии к Земельному кодексу Российской Федерации и Федеральному закону «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения»/Отв. ред.: доктор юридических наук, профессор Г.Е. Быстров, доктор юридических наук, профессор Б.Д. Клюкин. М., 2002. 649 с.
6.
Земельное право: учеб. / С.А. Боголюбов (и др.); под ред. С.А. Боголюбова. М., 2005. 400 с.
7.
Земельное право России. Учебник по специальности «Правоведение»/Под ред. проф. В.В.Петрова. М., 1997. 300с.
8.
Краснова И.О. Земельное право. Элементарный курс. М., 2003. 270 с.
9.
Иконицкая И.А. Земельное право Российской Федерации: Теория и тенденции развития. М., 1999. 127 с.
10.
Конституция Российской Федерации и развитие экологического права. Сборник материалов к заседанию «круглого стола». Под ред. доктора юридических наук, проф. М.М. Бринчука, доктора юридических наук, проф. О.Л.Дубовик. М., 2005. 277 с.
11.
Общая теория советского земельного права. М., 1983. 314 с.
12.
Дозорцев В.А. Проблемы совершенствования гражданского права Российской Федерации при переходе к рыночной экономике//Государство и право. 1994. № 1.
13.
Лившиц Р.З. Современная теория права: Краткий очерк. М., 1992. с. 111.
14.
Аксененок Г.А. Земельные правоотношения в СССР. М., 1958.
15.
О некоторых проблемах развития земельного законодательства на современном этапе//Государство и право. 1997. № 3.
16.
Боголюбов С.А. Соотношение федерального и регионального законодательства в области охраны окружающей среды // Журн. Росс. Права. 1997. №2.
17.
Попов М.В. О нарушениях конституционных прав граждан на землю в субъектах Федерации // Журн. росс, права. 1998. №8.
18.
Крассов О.И. Право частной собственности на землю. М, 2000.
19.
Дзейтов С.А. Соотношение сфер и предметов ведения Российской Федерации и ее субъектов на землю и другие природные ресурсы:
проблемы теории и практики // Конституционное и муниципальное право. 1998. №1.
