ПРОБЛЕМЫ ПРЕДВАРИТЕЛЬНОГО ОБЖАЛОВАНИЯ НЕЗАКОННЫХ АКТОВ ВЛАСТИ
А.В. Федоренко, главный специалист отдела правового обеспечения реформ Министерства юстиции ПМР
Законодательство о возмещении вреда, причиненного государством, не содержит ответа на вопрос, является ли обязательным предварительное судебное или административное обжалование акта власти и признание его недействительным (незаконным) до предъявления иска о возмещении вреда. По этому вопросу имеются противоположные точки зрения.
Первый подход заключается в следующем: для того, чтобы суд мог вынести решение о возмещении причиненного государством вреда, необходимо, чтобы, соответствующий акт, действие или бездействие органа власти первоначально были признаны недействительными (незаконными) и (или) отменены в судебном или административном порядке. Р.Н. Любимова указывает, что такой подход основан на применении абз. 2 ст. 13 ГК РФ (ст. 13 ГК ПМР), которая гласит, что в случае признания судом акта недействительным нарушенное право подлежит восстановлению либо защите иными способами, предусмотренными ст. 12 настоящего Кодекса. То есть сначала – признание акта недействительным, а затем – восстановление права, нарушенного этим актом.
Противоположный подход заключается в том, что для подачи иска о возмещении вреда не требуется обязательного предварительного установления незаконности акта власти. Оценка законности акта власти и возмещение причиненного им вреда может производиться в одном судебном процессе. Сторонником данного подхода выступает А.Л. Маковский, по мнению которого в ст. 16 и 1069 ГК РФ имеется в виду косвенный судебный контроль за законностью правовых актов власти, в отличие от ст. 13 ГК, устанавливающей прямой контроль. Основанием для косвенного контроля является требование не о признании акта недействительным, а о возмещении причиненного им вреда. Установив, что правовой акт незаконен и налицо другие необходимые основания для признания акта недействительным, суд может удовлетворить требование о возмещении вреда. Правомочия суда поступить таким образом основаны на Конституции Приднестровской Молдавской Республики, в соответствии с которой «суд, установив при рассмотрении дела несоответствие нормативного акта государственного органа или иного органа Конституции или закону, принимает решение в соответствии с Конституцией и законом» (пункт 3 статьи 81) (в Конституции РФ ч. 2 ст. 120).
Судебная практика по данному вопросу только начинает складываться. Постановления Пленума Арбитражного Суда Приднестровской Молдавской Республики, либо Верховного Суда Приднестровской Молдавской Республики на этот счет отсутствуют. Вместе с тем, на практике арбитражные суды и суды общей юрисдикции принимают и рассматривают иски о возмещении вреда независимо от того, имеется ли судебное решение о признании административного акта недействительным или нет.
Касаясь исторической стороны вопроса, отмечу, что в ст. 407 ГК РСФСР 1922 года, которая регулировала ответственность за неправомерные акты власти, устанавливалось, что ответственность наступает, если «неправильность действий должностного лица признана подлежащим судебным или административным органом». Предусматривалось освобождение от ответственности, «если потерпевший своевременно не обжаловал неправильного действия». В более позднем законодательстве подобные положения более не встречались.
Историческое толкование приводит к выводу, что в настоящее время предварительное обжалование не является обязательным, так как на это нет специального указания в законе, как было ранее.
Анализ зарубежного опыта показывает, что в большинстве государств не требуется обязательного предварительного обжалования акта власти. Так, применительно к Франции Г. Брэбан указывает, что можно избежать стадии предъявления требования об аннулировании акта и немедленно потребовать выплаты возмещения вне зависимости от правила относительно соблюдения сроков судебного рассмотрения актов, подлежащих отмене. В Европейском Сообществе принятие к рассмотрению иска о внедоговорной ответственности также не связано с предварительным признанием недействительности оспариваемого акта Сообщества. Суд ЕС в своей практике, правда, занял такую позицию не сразу. Некоторое время он придерживался принципа, согласно которому предварительная отмена акта служит основанием для принятия к рассмотрению иска о внедоговорной ответственности. Однако практика показала, что, поскольку для исков об аннулировании установлен весьма короткий срок исковой давности — всего два месяца, это приводит к тому, что потерпевшие в большинстве случаев оказываются не в состоянии использовать такое средство правовой защиты, как иски об ответственности. В результате Суд ЕС отказался от первоначальной практики и вернулся к более широкому и либеральному решению вопроса.
Представляется, что решение проблемы предварительного обжалования должно слагаться из ответов на следующие вопросы:
- допустимо ли изменение сроков, установленных в ряде случаев для обжалования административных актов?
- допустимо ли рассмотрение судом вопроса о законности актов, проверка законности которых не отнесена к подведомственности данного суда?
По первому вопросу. Достаточно веский аргумент в пользу признания необходимости предварительного обжалования, заключается в том, что в ряде случаев для обжалования административных актов законом установлены значительно более короткие сроки по сравнению с общим сроком исковой давности. На требования о возмещении вреда, причиненного государством, распространяется общий срок исковой давности — 3 года. Таким образом, потерпевшие, пропустившие срок обжалования административного акта, могут «обходить» соответствующую норму закона путем подачи иска о возмещении вреда. Однако будет ли такое фактическое изменение срока неправомерным? Представляется, что нет. Ведь иск о возмещении вреда будет удовлетворен при установлении судом не только противоправности действий органа власти, но и других элементов состава правонарушения (вреда, причинной связи и т. д.). В связи с этим можно говорить, что специальные сокращенные сроки установлены для тех случаев, когда неправомерные акты не оказывают отрицательного воздействия на имущественное положение частных лиц, что происходит достаточно часто. Причинение вреда является особым последствием издания неправомерного акта. Кроме того, вред может возникнуть после истечения достаточно короткого срока обжалования административного акта. Именно это стало причиной того, что в свое время Суд ЕС допустил фактическое удлинение срока обжалования в тех случаях, когда неправомерный акт повлек причинение вреда. Таким образом, изменение срока обжалования находится в соответствии со смыслом закона.
Ответ на второй вопрос связан с так называемым преюдициальным судебным контролем, который предусмотрен в пункте 3 статьи 81 Конституции ПМР, пункте 3 статьи 7 КЗ ПМР от 9 августа 2005 года № 620-КЗ-III «О судебной системе в Приднестровской Молдавской Республики» (САЗ 05-33), статье 12 ГК ПМР, пункт 2 статьи 11 АПК ПМР.
Институт преюдициального контроля дает судам полномочие не применять нормативный или ненормативный акт в данном конкретном деле, если будет установлено несоответствие этого акта акту большей юридической силы. В этом случае суд принимает решение о неприменении акта по отношению к конкретным лицам и отношениям (а не в отношении неопределенного круга лиц, как например, при признании нормативного акта недействительным). Указанное полномочие суда не ставится законом в зависимость от подведомственности спора о признании данного нормативного или ненормативного акта недействительным (незаконным).
Отмечу, что в защиту обязательного предварительного порядка иногда приводится аргумент о том, что в одном иске не могут совмещаться два разнородных требования — о признании акта недействительным (вытекает из административно-правовых отношений), и требование о возмещении вреда (вытекает из гражданско-правовых отношений. Однако эти аргументы не могут быть признаны состоятельными. Строго говоря, иск о возмещении вреда не содержит требования о признании акта недействительным, такой иск подразумевает неприменение акта, в результате издания которого частному лицу причинен вред. Само по себе создание института преюдициального судебного контроля предполагает, что вопрос о законности какого-либо акта будет рассматриваться не специально, а в связи с каким-то другим делом. Очевидно, что природа спора (из гражданских, трудовых, семейных или иных отношений) не может создавать препятствий для применения данного института, который имеет в своем роде универсальный характер. Это прямо вытекает из приведенных выше норм Конституции Приднестровской Молдавской Республики и иных законодательных актов.
Вместе с тем, возможно, в ряде случаев установление правила о предварительном обжаловании как обязательном условии предъявления иска о возмещении вреда было бы целесообразным. Это, в первую очередь, относится к делам, связанным с незаконными действиями правоохранительных органов, которые обладают значительной спецификой. Для соответствующих случаев закон должен содержать специальное прямое указание.
Можно сделать следующий вывод о том, что по общему правилу предварительное обжалование административного акта не является необходимым условием предъявления к государству иска о возмещении вреда на основании статей 16, 1104 Гражданского кодекса ПМР.
Практика показывает, что несмотря на необязательность, частные лица все-таки зачастую прибегают к предварительному обжалованию актов власти, результатом которых явились убытки. Это делается, во-первых, с тем, чтобы уменьшить в последующем объем доказывания по иску о возмещении вреда и увеличить вероятность выигрыша дела, и, во-вторых, по финансовым соображениям (сумма государственной пошлины по иску о возмещении вреда зависит от цены иска и может быть слишком существенной, чтобы рисковать ей, а государственная пошлина по искам об оспаривании актов власти определяется в твердой сумме, не слишком значительной).
