Министерство юстиции
Приднестровской Молдавской Республики
Приемная министра
0(533)8-18-18Обжалование решений и действий (равно как и бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц в суд – одно из основных конституционных прав человека и гражданина. Это право закрепляется посредством установления в статье 46 Конституции Приднестровской Молдавской Республики гарантии судебной защиты его прав и свобод.
Многолетняя практика показала, что судебная форма защиты прав граждан, юридических лиц и их объединений в сфере государственного управления является наиболее эффективной и демократичной. Но как на самом деле реализуется судебный контроль над администрацией и осуществляется неразрывно связанное с ним административное судопроизводство. Эти вопросы требуют самого тщательного изучения.
В соответствии с пунктом 2 статьи 80 Конституции Приднестровской Молдавской Республики судебная власть в республике осуществляется судами посредством конституционного, гражданского, административного, уголовного и арбитражного судопроизводства.
В соответствии с пунктом 3 статьи 5 Конституционного Закона от 9 августа 2005 г. N 620-КЗ-III «О судебной системе в Приднестровской Молдавской Республике» (САЗ 05-33) в нашей республике действуют суды и мировые судьи, составляющие судебную систему Приднестровской Молдавской Республики. При этом к судам относятся: Конституционный суд, Арбитражный суд, судебные органы, составляющие систему судов общей юрисдикции: Верховный суд, городские (районные) суды, а также мировые судьи, являющиеся судьями общей юрисдикции. Указанная модель судов на настоящий момент является исчерпывающей.
Необходимо отметить, что в Приднестровской Молдавской Республике конституционное судопроизводство отнесено исключительно к компетенции Конституционного суда. Арбитражные суды реализуют свои полномочия в сфере гражданского и административного, а суды общей юрисдикции – в сфере гражданского, административного и уголовного судопроизводства. Система мировых судей по настоящее времени так не создана. Представляется, что административное судопроизводство должно также укладываться в предусмотренную законодательством модель судов, но это не совсем так.
Прежде чем рассмотреть вопрос об административном судопроизводстве, как особом виде правосудия, необходимо обратиться к определению понятийного аппарата. Что интересно, но уже на этой стадии научного изыскания юристы сталкиваются с множеством мнений, которые подчас диаметрально противоположные. В специальной литературе встречаются такие понятии, как «административный процесс», «административная юрисдикция», «административная юстиция» и «административное судопроизводство», которые либо отождествляются, либо имеют свои специфические различия.
Остановлюсь на некоторых из мнений. Так, согласно одному из них под административным судопроизводством в целом понимают производство судами по делам, возникающим из административно-правовых отношений (1). Этому мнению оппонируют ряд ученных, которые под административным судопроизводством понимают деятельность специально учрежденных судов для рассмотрения административно-правовых споров или административных дел. В этих двух мнениях отражается один из спорных моментов теории административного судопроизводства – необходимость создания системы специализированных административных судов. Считаю, что создание системы административных судов возможно и даже в некоторой степени необходимо, но прежде должна быть создана необходимая нормативная правовая и материально-техническая база. Приведу позицию еще ряда российских ученых. Так, по мнению профессора В.Е. Севрюгина, под административным судопроизводством понимается деятельность судов и мировых судей по рассмотрению дел об административных правонарушениях (или административно-юрисдикционный процесс) и иных дел, в рамках административной юстиции, а именно, производство по административным спорам (в виде административного иска) (2). С этим мнением, пожалуй, поспорят Э.Н. Ренов и Д.Н. Бахрах, которые считают, что административное судопроизводство представляет собой рассмотрение судами административных дел в порядке, установленном нормами административного права (3), что административное судопроизводство следует отличать от административной юстиции.
Д.Н. Бахрах развивает мысль в своей работе, отмечая, что под административной юстицией принято понимать рассмотрение и разрешение в судебном порядке споров граждан и юридических лиц с субъектами публичной власти (административными органами) по вопросам их властной деятельности. Он отмечает, что в России административная юстиция в основном осуществлялась и осуществляется сейчас по нормам гражданско-процессуального права. Э.Н. Ренов и Д.Н. Бахрах едины во мнении, что в судах общей юрисдикции эта деятельность регламентируется подразделом 3 «Производство по делам, возникающим из публичных правоотношений» раздела 2 ГПК РФ (статьи 245-261), и что поскольку в этом случае административная юстиция осуществляется в гражданско-процессуальной форме, речь идет о гражданском судопроизводстве. По их мнению, административное судопроизводство осуществляется только в порядке, регламентируемом нормами административного права. В ряде стран административная юстиция осуществляется в порядке гражданского, а в иных – в порядке административного судопроизводства. И основное отличие между административной юстицией и административным судопроизводством состоит в том, что первая может быть и гражданским (арбитражным), и административным судопроизводством (4)
Д.Н. Бахрах приводит и иные аргументы, позволяющие утверждать, что научное понятие «административная юстиция» и легальное понятие «административное судопроизводство» не равны по объему, а соответствующие термины не идентичны, но в рамках настоящий статьи их отразить затруднительно.
Таким образом, представляется, что под административным судопроизводством следует понимать порядок рассмотрения судами дел на основании норм административного права по защите прав, свобод и охраняемых законом интересов человека и гражданина, прав и охраняемых законом интересов юридических лиц и их объединений от неправомерных решений и действий (бездействия) органов государственной власти и местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих, а также порядок рассмотрения иных административных споров, вытекающих из публично-правовых правоотношений.
Приняв за основу анализа норм действующего законодательства именно такое определение «административного судопроизводства», я сделал для себя неожиданные выводы. В Приднестровской Молдавской Республике действует система административной юстиции, которую, следуя логике вышеизложенных аргументов, следует отличать от административного судопроизводства – вида правосудия, предусмотренного пунктом 2 статьи 80 Конституции Приднестровской Молдавской Республики. Обратившись к теории административного права, я условно разделил все дела, вытекающие из публично-правовых отношений, на две категории:
1) административно-тяжбные (споры с субъектами публичной власти);
2) административно-деликтные (о привлечении к ответственности лиц, виновных в административном правонарушении).
Анализ действующих норм Гражданского процессуального кодекса, Арбитражного процессуального кодекса и Кодекса об административных правонарушениях, с учетом существующей модели судов, позволил определить, что в Приднестровской Молдавской Республике суды общей юрисдикции разбирают административно-тяжбные дела в рамках гражданского судопроизводства. В арбитражных судах производство ведется только по административно-тяжбным делам. Рассмотрение же административно-деликтных дел в рамках административного судопроизводства не осуществляется. Вопрос о рассмотрении судами административно-деликтных дел остается открытым.
Международный аспект
Для более полного понимания концепции административного судопроизводства необходимо обратиться к примеру других стран.
Украина. Не так давно, а именно с 1 сентября 2005 года у наших соседей вступил в силу Кодекс административного судопроизводства (изначально Административный процессуальный кодекс). Задачей административного судопроизводства, как определяет ее ч. 1 ст. 2 Кодекса, является защита прав, свобод и интересов физических лиц, прав и интересов юридических лиц в сфере публично-правовых отношений, то есть отношений, в которых хотя бы одной из сторон является орган исполнительной власти, орган местного самоуправления, их должностное или служебное лицо или иной объект, осуществляющий властные управленческие функции на основе законодательства, в том числе во исполнение делегированных полномочий, от нарушений со стороны органов государственной власти, органов местного самоуправления, их должностных и служебных лиц, других субъектов при осуществлении ими властных управленческих функций на основе законодательства, в том числе во исполнение делегированных полномочий.
К компетенции административных судов Украины относятся: споры физических или юридических лиц с субъектом властных полномочий об обжаловании его решений (нормативно-правовых актов или правовых актов индивидуального действия), действий или бездеятельности; споры по поводу принятия граждан на публичную службу, ее прохождения, увольнения с публичной службы; споры между субъектами властных полномочий по поводу реализации их компетенции в сфере управления, в том числе делегированных полномочий, а также споры, возникающие по поводу заключения и выполнения административных договоров; споры по обращению субъекта властных полномочий в случаях, установленных законом; споры относительно правоотношений, связанных с избирательным процессом или процессом референдума.
Необходимо отметить, что на момент вступления в силу Кодекса административного судопроизводства в Украине отсутствовала система административных судов. До начала деятельности окружных административных судов предусматривался порядок, согласно которому подсудные таким судам дела рассматривались в первой инстанции соответствующих местных общих судов, кроме дел, подведомственных хозяйственным судам, которые разрешались соответствующим хозяйственным судом по правилам Кодекса административного судопроизводства Украины.
Российская Федерация. В то время как украинские законодатели приблизили момент правового завершения затянувшейся административной реформы, в России в настоящее время, несмотря на все имеющиеся юридические предпосылки, административное судопроизводство (правосудие) не выделено в самостоятельную ветвь, административные суды не созданы, хотя в юридической литературе научно обоснованы весьма веские причины их формирования. Вместе с тем, в России в настоящий момент идея административного судопроизводства весьма далека не только от правового, но и от своего логического завершения.
По мнению ряда аналитиков, законодательство об административном судопроизводстве в РФ находится еще только в начальной стадии своего развития. Вместе с тем, наблюдаются и некоторые изменения. Так, в 2002 году были введены в действие сразу три масштабных кодифицированных акта – Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации и Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации. Важным нововведением АПК Российской Федерации является использование понятия «административное судопроизводство», по правилам которого арбитражным судам надлежит рассматривать дела, возникающие из административных и иных публичных правоотношений (Раздел III АПК РФ). Необходимо подчеркнуть, что нормы, устанавливающие порядок административного судопроизводства, содержатся также в Гражданском процессуальном кодексе РФ и Кодексе РФ об административных правонарушениях. Указанные процессуальные законы регламентируют деятельность разных судов (судей). Но уже сейчас в РФ есть все предпосылки унифицировать административно-процессуальную судебную деятельность. Обсуждается вопрос создания системы специализированных административных судов.
Другие страны. Поучителен опыт и других государств, где действуют разные правовые акты о судебном контроле за административными органами. В Англии этим заняты обычные суды. В Польше действует Высший административный суд, состоящий из 192 судей, а в регионах функционируют 10 филиалов. В Австрии есть Административный суд. В Германии и Франции административные суды создаются парламентами и действуют как в масштабе страны, так и в землях и департаментах. В Республике Беларусь в штаты общих судов введены должности судей по административным делам и исполнительному производству. В Албании судебный контроль предусмотрен Кодексом гражданской процедуры (1991 г.), в Хорватии с 1991 года действует Акт об административных спорах, в Эстонии – Закон об административной процедуре, в Литве эту сферу регулируют с помощью Кодекса гражданской процедуры, в Польше есть Кодекс административной процедуры, в Румынии – Закон 1990 года об административных процедурах, в Македонии – Закон об основной административной процедуре (1987 г.) и Закон об административных спорах (1977 г.).
Резюмируя, можно отметить, что судебный контроль осуществляется либо специальным административным судом, либо специализированными судьями (специальными секциями, коллегиями) в общих судах, что определяется традициями процессуального права и взглядами на отношения «человек-государство», сложившиеся в том или ином обществе.
*****
В завершение приведу пример из нашей практики. Постановлением Конституционного суда Приднестровской Молдавской Республики от 25 апреля 2006 года № 07-П/06 «По делу о проверке конституционности подпункта 1 части первой статьи 455, части первой статьи 147, части второй статьи 468 во взаимосвязи с подпунктом 2 части первой статьи 325 Таможенного кодекса Приднестровской Молдавской Республики», указанные нормы были признаны несоответствующими Конституции Приднестровской Молдавской Республики, как предоставляющие право таможенным органам Приднестровской Молдавской Республики и их должностным лицам налагать при рассмотрении дел о нарушении таможенных правил в качестве административного наказания взыскание в виде штрафа и принимать меры к последующему его бесспорному взысканию.
Согласно выводам Конституционного суда таможенные органы не могут выносить постановления о наложении штрафных санкций, поскольку любое такое постановление будет считаться неконституционным. Необходимо подчеркнуть, что Конституционный суд сделал оговорку. Так, исходя из смысла мотивировочной части Постановления от 25 апреля 2006 года № 07-П/06 допускается наложение взысканий в виде штрафа и бесспорное его взыскание, при условии признания нарушителем вины и наличия его согласия оплатить штраф добровольно. Тем не менее, открытым остался вопрос, в каком порядке наложение штрафов будет производиться судебными органами и можно ли говорить о наделении судов правом рассматривать административно-деликтные дела. Существует и ряд других категорий административно-деликтных дел, по которым привлечь к административной ответственности во внесудебном порядке не представляется возможным даже при наличии вины правонарушителя.
Использованная литература:
1. Панов И.В. Административно-процессуальное право России: Учебник. Саратов, 2002 г.
2. Коллектив авторов, под редакцией Э.Н. Ренова «Рассмотрение арбитражными судами дел об административных правонарушениях. Комментарии законодательства. Обзор практики. Рекомендации» // Издательство «Норма», 2003 г.
3. Бахрах Д.Н. «Административное судопроизводство и административная юстиция»//Современное право, 2005 г. №5
4. Севрюгин В.Е. «От административной ответственности к административному судопроизводству»// Административное право и процесс, 2006 г. №1
5. Тихомиров Ю. А. «Административное судопроизводство в России: перспективы развития»// Российская юстиция, 1998 г. №8
______________________
1. См. подробнее об этом: Панова И.В. Административно-процессуальное право России: Учебник. Саратов, 2002. С. 40 - 49.
Телефон доверия:0(533)9-45-94
Социальные сети:
Президент
Приднестровской Молдавской Республики
Правительство
Приднестровской Молдавской Республики
Верховный Совет
Приднестровской Молдавской Республики
ВМЕСТЕ
Фонд социальной поддержки граждан
Портал государственных услуг
Приднестровской Молдавской Республики
База данных законодательства
Приднестровской Молдавской Республики