ПРАВОВОЙ СТАТУС ПУБЛИЧНЫХ УЧРЕЖДЕНИЙ С УЧЕТОМ ПРЕДЛАГАЕМЫХ ИЗМЕНЕНИЙ В ГРАЖДАНСКИЙ КОДЕКС ПРИДНЕСТРОВСКОЙ МОЛДАВСКОЙ РЕСПУБЛИКИ
В. Балала, министр юстиции Приднестровской Молдавской Республики,
А. Кураш, директор государственного учреждения "Регистрационная палата"
Одна из серьезнейших проблем современного государственного управления, свойственная всему постсоветскому пространству, - это недостаточное финансирование органов государственной власти. Как свидетельствует практика, этот показатель существенно влияет на эффективность работы публично-правовых образований.
В настоящий момент в Верховный Совет Приднестровской Молдавской Республики внесен на рассмотрение проект Закона "О внесении изменений в Гражданский кодекс Приднестровской Молдавской Республики". Основа данных изменений заключается согласно аналитическому обоснованию к проекту в положениях статей 75 и 97 Конституции Приднестровской Молдавской Республики, говорящих о том, что министерства, ведомства и иные республиканские органы финансируются только из государственного бюджета; а также то, что все доходы и расходы государства должны включаться в бюджет. В соответствии с этим вносится ряд поправок в действующий Гражданский кодекс в части правового статуса созданных публичным собственником управленческих, социально-культурных и иных организаций в организационно-правовой форме учреждения.
Пункт 1 статьи 130 предлагается дополнить абзацем следующего содержания: "полномочиями по осуществлению управленческих функций государства и взиманию обязательных сборов, предусмотренных законодательными актами, наделяются исключительно государственные учреждения, финансируемые только из государственного бюджета". Помимо этого, в пункте 3 названной статьи предлагается исключить возможность регулирования особенностей правового положения учреждений никакими другими правовыми актами, кроме, как только законом.
Вносятся поправки в статью 316 Гражданского кодекса Приднестровской Молдавской Республики, где авторами законопроекта исключается возможность приобретения имущества в хозяйственное ведение и оперативное управление в порядке, предусмотренном для приобретения права собственности.
Проект данного закона доступен для обсуждения, поэтому позволим себе провести небольшой анализ представляемых изменений с учетом приведенной выше редакции и аналитического обоснования.
Правовому положению некоммерческой организации, созданной в организационно правовой форме учреждения, посвящен ряд статей Гражданского кодекса. Это, прежде всего, параграф 1 Основных положений главы 4 "Юридические лица", где дано общее понятие правоспособности некоммерческой организации, ее учредительных документов, места и значения в общей системе видов юридических лиц в Приднестровской Молдавской Республике. Далее, конечно же, следуют статьи 130, 230, 232, 137, 315, 316, 317, в которых дано понятие учреждения и зафиксирован статус имущества, которым оно обладает, и право на него.
Учреждение создается собственником имущества, в том числе государством, муниципальными образованиями, юридическими и физическими лицами для определенной деятельности некоммерческого характера. Законом может быть ограничен круг лиц, имеющих право создавать учреждения, функционирующие в особых сферах. В целом же данная организационно правовая форма может быть создана неограниченным кругом субъектов. В силу сложившейся привычки в Приднестровской Молдавской Республике, как правило, ее отождествляют именно с государственными учреждениями. Хотя, конечно, даже и в этом случае, в зависимости от того, кто выступает собственником публичного учреждения, правильно было бы упоминать еще и муниципальные учреждения. Исходя из содержания обоснования к проекту Закона, можно утверждать, что поправки призваны ограничить правовой статус именно публичных учреждений. Однако статья 316 Гражданского кодекса Приднестровской Молдавской Республики распространяет свое действие и на учреждения частной формы собственности. А в этой связи не совсем понятны причины, по которым упомянутые юридические лица также должны попадать в неопределенное правовое поле по вопросам приобретения права оперативного управления на плоды, продукцию и доходы от своей деятельности в порядке, предусмотренном для приобретения права собственности, с тем условием, что этот порядок для них будет отменен. О том, почему, на наш взгляд, в случае принятия указанной поправки образуется правовой пробел, будет сказано ниже.
Прежде признавалось, что в "советском государстве учреждение - это политический орган, звено государственного аппарата, участвующее в осуществлении функций государства и наделенное для этого государственно-властной компетенцией".[1] Однако с изменениями конституционного строя и принципов правового регулирования в странах бывшего СССР учреждения приобрели по общему правилу частноправовой характер.
В результате органы публичного субъекта стали приобретать наиболее подходящую организационно-правовую форму, форму учреждения. И в этой ситуации гражданско-правовой характер обрели все публичные образования. В том значении, что они в плане образования, наделения их имуществом и ответственности по своим обязательствам стали подчинены гражданскому правопорядку. Для Приднестровья наиболее близок пример Российской Федерации. Классификация публичных учреждений, проводимая российскими специалистами, в полной мере соответствует той, которая действует сейчас в Приднестровской Молдавской Республике.
"Частноправовым статусом учреждения стали обладать органы государственной (исполнительной, представительной, судебной) власти и органы местного самоуправления наряду с организациями, обеспечивающими их деятельность и относящимися к публичной сфере, хотя и лишенными прерогатив публичного органа, а также организации, прежде реализующие монополию государства в отраслях, ныне представляющих собой оборотное, частноправовое пространство (в области образования, охраны здоровья и т.д.). Кроме того, стали возникать учреждения, неведомые прежнему периоду и наделяемые законом функциями органов в новых сферах публичной деятельности (учреждения юстиции по государственной регистрации прав на недвижимость и сделок с ней)".[2]
А.В. Тихомиров в своей работе "Разнородность учреждений и единообразие правового режима их деятельности" произвел следующую классификацию учреждений, созданных публичным собственником.
1. Учреждения-органы - учреждения, осуществляющие сугубо публичную деятельность, направленную на получение публичного результата, используют обладаемое имущество исключительно как предмет потребления. Оно им предоставляется для достижения целей, с ним не связанных. Владение, пользование, распоряжение обладаемым имуществом осуществляется на праве оперативного управления. Наделение их другим правом на имущество не отвечает характеру осуществляемой этими учреждениями деятельности. Эту группу составляют органы публичного субъекта, осуществляющие публичные функции в рамках предоставленной им законом компетенции. Такие учреждения-органы воплощают в жизнь инициативы, исходящие от публичного субъекта. Результаты их деятельности предназначены для потребления в публичной сфере.
2. Учреждения-организации, действующие в публичной сфере, могут участвовать в обороте издержками или побочными продуктами своей деятельности, обращая дополнительные доходы на удовлетворение нужд этой деятельности. Воспроизводство имущества при этом происходит пассивно, не будучи самоцелью дополнительной деятельности, поскольку имущественный результат не может быть положен в основу оценки такой деятельности. Тем самым подобным учреждениям свойственны два режима имущества (сметной предписанности и распорядительной самостоятельности), притом, что в обоих случаях возникает единое право на него - право оперативного управления. К этой группе могут быть отнесены учреждения, обеспечивающие деятельность органов публичного субъекта сами, при этом органами не являющиеся (например, органы УИС Министерства юстиции Приднестровской Молдавской Республики). Их роль вспомогательная. Результаты их деятельности предназначены для потребления в публичной сфере.
3. Учреждения-органы, удовлетворяющие частные инициативы, осуществляют деятельность на границе публичной сферы со свободным оборотом. Результаты этой деятельности имеют пограничный публично-имущественный характер: публичный в той мере, в какой они удовлетворяют учетно-фискальные потребности государства, и имущественный в той мере, в какой такие учреждения существуют за счет средств, приходуемых от осуществления своей деятельности. Тем самым, если для них и предусматривается режим сметной предписанности, то фактически формирование их имущества происходит в режиме распорядительной самостоятельности, каковой единственный и соответствует имущественному характеру результатов их деятельности. При этом публичный характер деятельности предопределяет характер возникающего на имущество права - права оперативного управления.
Данные публичные учреждения предназначены для деятельности в соприкосновении с частноправовым пространством. Инициативы, исходящие из частноправового пространства, в предусмотренных законом случаях получают признание публичным субъектом с помощью таких учреждений-органов, как, например, государственное учреждение "Регистрационная палата", органы ЗАГС, МБТИ, нотариата. Здесь следует отметить, что нотариальные палаты, действуя от имени государства, вообще могут существовать в частной форме собственности (прим. авторов). Результаты их деятельности потребляются в частноправовом пространстве, хотя и используются в определенной законом мере в публичной сфере.
4. Учреждения-организации, осуществляющие на основе публичной принадлежности частную деятельность с частным характером ее результатов. Их деятельность осуществляется по поводу имущества и складывается на основе сделок. Публичная принадлежность имущества является фактором, исключающим возможность его умаления, но не препятствующим его приращениям. Наделение подобных учреждений иным вещным правом, отличным от права оперативного управления, на имущество, приобретенное за счет приносящей доходы деятельности, формирует стимулы для осуществления такой деятельности и преумножения имущества, не выбывающего из собственности публичного субъекта. Тем самым предопределяется существование двух правовых режимов на обладаемое имущество. Во-первых, право оперативного управления, а во-вторых, вещное право более широкого объема - аналог права хозяйственного ведения. Результаты деятельности таких учреждений организаций потребляются в частноправовом пространстве. [3]
Таким образом, мы видим, что, являясь юридически одной организационно-правовой формой, публичные учреждения достаточно разнородны по характеру своей деятельности. В большинстве случаев даже невозможно, исходя из определения, данного в Гражданском кодексе, четко и однозначно разграничить учреждения по их функциональной принадлежности, управленческой, социально-культурной, образовательной и другим видам деятельности. Допустим, государственные учреждения "Радио Приднестровской Молдавской Республики" и "Телевидение Приднестровской Молдавской Республики", по общему представлению, выполняют социально-культурные задачи. Но в интересах государства на них могут быть возложены и государственные полномочия в сфере управления обозначенными сферами. То же самое касается и учреждений здравоохранения, которые при хозяйственной ориентации своих функций, могут реализовывать полномочия, к примеру, связанные с обязательным государственным медицинским страхованием, что уже больше присуще властно-правовым отношениям. Можно пойти и от обратного: органы опеки и попечительства - это органы, реализующие государственную политику в определенной сфере, но, тем не менее, в таком ее качестве, что она определенно социально ориентирована. Значит ли это, что, применяя определение предлагаемой поправки в статью 130 Гражданского кодекса Приднестровской Молдавской Республики, надо будет исключать на практике возможность выполнения отдельных государственных функций учреждениями, которые в силу их специальной правоспособности не попадают под категорию управленческих. В таком случае приведенные выше учреждения 1-ой группы (Верховный Совет, министерства, ведомства) должны будут самостоятельно решать поставленные задачи, что, по меньшей мере, должно привести к увеличению их штатной численности. И это в то время, когда в Гражданском кодексе Приднестровской Молдавской Республики как раз и предусматривалась норма, разрешающая публичным образованиям отдельных категорий (в рассматриваемой в данной статье классификации - учреждениям 3 и 4 группы) осуществлять деятельность, приносящую доходы, с целью избавить государственный аппарат от непосильных расходов.
Практика, а также мнение ученых подтверждают верность высказанной позиции. В какой-то степени возможность получать дополнительное финансирование за счет приносящей доходы деятельности - это узаконенный уход государства от выполнения своих обязанностей, которые, кстати, и предусмотрены статьей 75 Конституции Приднестровской Молдавской Республики по финансированию всех своих структурных элементов. "Государство, которое должно обеспечивать бюджетными ассигнованиями, вместо того, чтобы выполнять в полном объеме свои обязательства, решило вопрос по-другому. Оно продолжает недофинансировать бюджетные учреждения, но при этом нашло обоснование, предоставив возможность им самим зарабатывать деньги из внебюджетных источников, которые раньше не влияли на объемы финансирования из бюджета. Сегодня наличие у бюджетного учреждения внебюджетных доходов позволяет государству экономить на расходах по финансированию бюджетных учреждений ".[4]
В Российской Федерации понятие бюджетного учреждения означает организацию, созданную публичным собственником, то есть государством или органами местного самоуправления.[5] В действующем законодательстве Приднестровья приводится некорректная градация учреждений на хозрасчетные и бюджетные. По определению, все публичные учреждения в Приднестровской Молдавской Республике созданы государством или муниципальным образованием. И так же, как и в России, они являются бюджетными. То, что так называемые хозрасчетные некоммерческие публичные организации вообще не финансируются из бюджета, является большим преимуществом для государственной казны. Но не бедствием, отнюдь. Если запретить государственным учреждениям заниматься деятельностью, приносящей доходы, это непременно скажется в худшую сторону на финансовых возможностях государства. И совсем не понятен вывод авторов законопроекта о том, что принятие данного законопроекта не потребует дополнительных материальных затрат. Все названное потребует затрат и немалых.
В Приднестровской Молдавской Республике уже в течение года не решен вопрос с финансированием системы лицензирования. Все лицензионные сборы и платежи зачисляются в соответствующие бюджеты. Ведением единого государственного реестра лицензий занимается Государственное учреждение "Регистрационная палата" при Министерстве юстиции Приднестровской Молдавской Республики, которое ранее за оформления лицензии взимало определенную плату, поступавшую на ее счет. За счет этой платы и содержалась существующая структура. Теперь же государственным бюджетом на эти цели не выделяется ни копейки, и содержание системы лицензирования происходит за счет поступлений от регистрации прав на недвижимое имущество и юридических лиц. Государство нарушает статью 75 Конституции. Однако, похоже, эти обстоятельства при составлении обоснования к принятию анализируемого проекта Закона авторами не исследовались.
Во всем мире существовала и существует система самофинансирования организаций, созданных публичным собственником. В дореволюционной России нотариусы, занимавшиеся ведением поземельных книг, содержались за счет средств, поступавших в качестве оплаты за их услуги. В Великобритании компания "Компаниз Хаус" является единственным уполномоченным органом, имеющим право проводить регистрацию юридических лиц. "Компаниз Хаус" осуществляет свою деятельность при министерстве торговли и промышленности Соединенного Королевства. Будучи структурным подразделением данного министерства, "Компаниз Хаус" является самофинансирующейся организацией.[6] И таких примеров в мировой истории и практике достаточно много.
Особенно актуальной такая схема финансирования становится в условиях экономической нестабильности. И здесь теория и практика выражают единство взглядов. "Большинство бюджетных учреждений страны для реализации закрепленных за ними функций часть средств получают из казны, а остальное вынуждены зарабатывать сами. Возможность частичного финансирования учреждения допускается и Гражданским кодексом. Но в этом случае бюджетное учреждение должно быть наделено соответствующим имуществом, использование которого на правах оперативного управления позволяет ему компенсировать недостающую долю финансирования. Альтернативой бюджетным источникам в таком случае могут стать доходы от оказываемых учреждением услуг или выполняемых действий, а также доходы от предпринимательской деятельности".[7]
Многозначительным становится тот факт, что в российском бюджетном и гражданском законодательстве полное бюджетное финансирование не отменяется и при наличии в учреждении внебюджетных доходов.
Теперь с исследуемых позиций попробуем дать оценку проекту изменений в Гражданский кодекс Приднестровской Молдавской Республики.
Безусловно, правильная позиция высказана в основе поправок, что управленческими функциями от имени государства вправе заниматься только некоммерческие организации в организационно-правовой форме учреждения. Унитарные предприятия, представляющие собой коммерческую организацию, не должны выполнять функции властно-распорядительного характера. Вместе с тем в этой части проекта слабой стороной будет неопределенность в отношении муниципальных учреждений, которые также могут выполнять управленческие задачи от имени другого публичного собственника. Большую путаницу в это вопрос вносит и двойственный статус Государственной администрации города, района в Приднестровской Молдавской Республике. Согласно статье 78 Конституции Приднестровской Молдавской Республики государственные администрации городов и районов входят в единую систему исполнительных органов государственной власти Приднестровской Молдавской Республики. Законом же "Об органах местной власти, местного самоуправления и государственной администрации в Приднестровской Молдавской Республике" упомянутый орган фактически наделили исполнительными функциями местного самоуправления, куда входит и право выступать учредителем муниципальных учреждений от лица муниципального образования. Как разрешить данную дилемму? В одном случае органы государственной власти (министерства, ведомства) будут лишены возможности создавать учреждения с финансированием из внебюджетных источников. В другом - на примере государственной администрации города района эта возможность сохранится только потому, что учреждение в этом случае будет создано за счет средств местного бюджета. Таким образом, если, скажем, нотариат является ведомством, подчиненным республиканскому органу власти - Министерству юстиции, то оно, вступая в правоотношения в организационно правовой форме государственного учреждения, не будет располагать правом, иметь внебюджетный счет для оказания платных услуг. Если же нотариат переподчинить органам соответствующих административно-территориальных единиц, то такая возможность у них появится, потому что статья 130 Гражданского кодекса Приднестровской Молдавской Республики предусматривает особый порядок только для государственных, а не муниципальных учреждений. Кстати, в настоящий момент при государственных администрациях городов и районов действуют структуры с фактически едиными для всей республики задачами, но подчиненные разным органам местного самоуправления. Это БТИ и ЗАГСы.
В этой связи своевременно можно было бы говорить о необходимости изменения правового статуса исполнительного органа местного самоуправления, поскольку от этого тогда будет зависеть сбалансированное применение статьи 130 Гражданского кодекса в новой редакции. Следовательно, необходимо вносить изменения в Закон "Об органах местной власти, местного самоуправления и государственной администрации в Приднестровской Молдавской Республике". А это значит, что вывод авторов законопроекта о том, что он не потребует дополнительных изменений в другие действующие законодательные акты, не состоятелен.
Запрет на выполнение общеобязательных властнораспорядительных функций от имени публичного собственника для унитарных предприятий отнюдь не означает запрета на невозможность передавать таковые частным некоммерческим организациям. Непререкаемый тому пример - частный нотариат, в сущности которого лежит выполнение юридически значимых действий от имени государства, с использованием гербовой печати, но на основе частной формы собственности на имущественный базис, с помощью которого выполняются вышеобозначенные действия. Если же у нас в Республике станет действовать правило, по которому полномочиями по осуществлению управленческих функций государства и взиманию обязательных сборов наделяются исключительно государственные учреждения, то частного нотариата в Приднестровье не будет никогда.
Учитывая специфику гражданского законодательства, которое не регламентирует административные принципы взаимоотношения государства и общества, принципы построения вертикали властных органов, Гражданский кодекс не должен предусматривать условий, при которых и в зависимости от которых то или иное административное учреждение наделяется определенной компетенцией. На наш взгляд, правильней было бы установить прямой запрет для учреждений, выполняющих управленческие функции, заниматься деятельностью, приносящей доходы, а не прописывать в Гражданском кодексе то, что эти учреждения финансируются только из государственного бюджета. Это уже предмет ведения налогового и бюджетного законодательства. Преследуя цель избавить государственные организации определенного типа от дополнительных доходов (именно доходов, а не расходов - прим. авторов), авторы законопроекта, тем не менее, в пункте 1 статье 130 Гражданского кодекса Приднестровской Молдавской Республики сохранили возможность за собственником частично финансировать деятельность учреждения. Сейчас эта норма органично применяется с другими статьями Гражданского кодекса Приднестровской Молдавской Республики, дающими возможность исследуемой организационно-правовой форме юридического лица изыскивать дополнительные финансовые возможности для своего развития. С принятием же предлагаемой поправки у государства согласно Гражданскому кодексу Приднестровской Молдавской Республики будет право недофинансировать свои учреждения, а у учреждений не будет возможности закрывать свои потребности. Сложно представить положительную выгоду данного нововведения.
В обосновании к законопроекту сделана ссылка на статью 97 Конституции Приднестровской Молдавской Республики, определяющей, что все доходы и расходы государства должны включаться в бюджет. При этом пункт 4 статьи 230 Гражданского кодекса Приднестровской Молдавской Республики определяет, что государственную казну составляют средства соответствующего бюджета и иное государственное имущество, не закрепленное за государственными предприятиями и учреждениями. Аналогичный правопорядок предусмотрен и для муниципальной казны.[8] Таким образом, имущество, находящееся на балансе государственных и муниципальных юридических лиц, не включается в состав соответствующего бюджета. Закон, оговаривая также ответственность государства и муниципального образования, подчеркивает, что Приднестровская Молдавская Республика, муниципальные образования не отвечают по обязательствам созданных ими юридических лиц, кроме случаев, предусмотренных законом. [9]
Действующее законодательство Приднестровья, как мы видим, придает особый статус имуществу публичных юридических лиц, для того чтобы дать им возможность участвовать с большей свободой воли в правоотношениях. В противном случае пункт 1 статьи 97 Конституции необходимо распространить не только на государственные учреждения, но и на унитарные предприятия. Следствием станет закрытие самостоятельных расчетных счетов данных юридических лиц и обслуживание их исключительно только через бюджет. Предлагаемые же в Гражданском кодексе поправки нужно обратить только в адрес государственных учреждений. Почему так - неизвестно.
С одной стороны, поправки говорят об избирательном подходе. С другой - наоборот, предлагаются обобщения, которые уже не укладываются в суть обоснования к принятию. Речь идет о статье 316 Гражданского кодекса Приднестровской Молдавской Республики, которая регулирует порядок приобретения и прекращения права оперативного управления. Как уже говорилось ранее, гражданское законодательство Приднестровья не ограничивает организационно правовую форму, учреждение только рамками публичной формы собственности. Учреждения могут быть и частные. Самым ярким примером тому являются образовательные учреждения. Статья 316 Гражданского кодекса Приднестровской Молдавской Республики регулирует правоотношения, общие для всех юридических лиц, к которым она обращена. Поэтому исключение порядка приобретения имущества на праве оперативного управления в порядке, предусмотренном для права собственности, коснется не только государственных и муниципальных юридических лиц, но еще и частных учреждений. Опять же не совсем понятно, в связи с чем? Обратимся к обоснованию принятия законопроекта. Положения Конституции Приднестровской Молдавской Республики о доходах и расходах государственного бюджета не влияют на деятельность юридических лиц частной формы собственности. В пункте 1 статьи 1 проекта Закона "О внесении изменений и дополнений в Гражданский кодекс Приднестровской Молдавской Республики" только государственным учреждениям определен запрет на получение внебюджетных средств. А вот в пункте 3 названой статьи изменяется норма Гражданского кодекса Приднестровской Молдавской Республики, которая по кругу субъектов охватывает уже и муниципальные организации.
Но даже это кажется не столь серьезным несоответствием по сравнению с тем исключением, которое предполагается сделать в пункте 2 статьи 316 Гражданского кодекса Приднестровской Молдавской Республики. В данном пункте законодателем заложена процедура, в соответствии с которой определен момент возникновения права оперативного управления как результат текущей деятельности учреждения по общим правилам перехода собственности, включая необходимость государственной регистрации перехода прав на недвижимость по договору. [10] Законодатель лишь определил применение соответствующего порядка по аналогии, то есть момент возникновения права у приобретателя по договору: при передаче вещи, самовольной постройке, возникновении права на вновь создаваемое недвижимое имущество. Поправки в Гражданский кодекс Приднестровской Молдавской Республики изымают эту правовую конструкцию для возникновения права хозяйственного ведения и оперативного управления. Соответственно, как можно будет определять момент возникновения права оперативного управления и хозяйственного ведения по договору, авторы законопроекта не поясняют. Вероятней всего рассматриваемые поправки образуют законодательный пробел в той области, которая сейчас юристами практиками определяется однозначно. Авторы изменений в Гражданский кодекс Приднестровской Молдавской Республики, скорее всего, были введены в заблуждение словосочетанием "для приобретения права собственности", которое они определили как основание для возникновения права собственности. Но ничего подобного смысл и состав данной статьи не подразумевает. А то, что авторы поправок неверно истолковали анализируемую норму, не может быть причиной к ее изменению.
О неправильном понимании статьи 316 Гражданского кодекса Приднестровской Молдавской Республики говорит хотя бы тот факт, что в пункте 3 данной статьи основания прекращения права хозяйственного ведения и оперативного управления в порядке, предусмотренном для прекращения права собственности, остались неизменными. Данная позиция вообще не подлежит никакому объяснению.
Снова возникает вопрос о системности предлагаемых поправок, которые, скорее всего, только дестабилизируют и без того не очень положительную ситуацию с финансированием государственных учреждений. На основании приведенных выше фактов очевидно, что и учреждения частной формы собственности пострадают от принятия анализируемых в данной статье изменений. Бесспорно то, что финансирование выполнения государственных задач заметно сократится, а это значит, что дополнительные материальные затраты для реализации данного законопроекта будут. Для решения обозначенной проблемы явно недостаточно тех поправок, которые изложены в законопроекте, и как следствие необходимо разработать изменения и в другие действующие Законы.
На наш взгляд, для создания гармоничного правопорядка, охватывающего существо публичных учреждений, требуется взвешенная и сбалансированная система норм.
Во-первых, в спектре всех отраслей права должны прозвучать четкие критерии деления учреждений в части выполняемых ими задач.
Во-вторых, с учетом идентичности правового положения нельзя разделять юридический статус государственных и муниципальных учреждений
В-третьих, свойства норм Гражданского кодекса Приднестровской Молдавской Республики, определяющих право оперативного управления и хозяйственного ведения, устанавливают некий сходный правовой режим, но вместе с тем однозначно разделяют субъектов, обладающих данным правом, и имущество, попадающее под категорию ограниченных вещных прав. Единого подхода в этом смысле уже быть не должно. В Гражданском кодексе также дано понятие учреждений, вне зависимости от формы собственности. Это тоже необходимо учитывать.
В-четвертых, поправки такого рода должны быть связаны не только с Конституцией Приднестровской Молдавской Республики. Их надо корреспондировать с другими статьями Гражданского кодекса Приднестровской Молдавской Республики. А это значит, что требуется более глубокое изучение цивилистических подходов и методов не только с целью внесения ограничений, но и создания действительно работающей модели такой юридической конструкции, как учреждения, созданные публичным собственником.
В заключение хотелось бы привести слова нашего российского коллеги А.Д. Селюкова: "Перед государством стоит задача установить такой порядок отношения бюджета с бюджетными учреждениями, который соответствовал бы реалиям рыночной экономики и одновременно интересам общества, государства, бюджетных учреждений и их партнеров по договорным отношениям. Необходимо пересмотреть сложившиеся отношения государства и бюджетных учреждений по вопросам финансирования последних. Для решения всех указанных проблем необходимо разработать закон о бюджетных учреждениях, в котором можно будет предусмотреть комплексное решение проблем их функционирования и финансирования". [11]
ИСПОЛЬЗОВАННАЯ ЛИТЕРАТУРА:
1. Теория государства и права. Под. ред. С.С. Алексеева. -М., Юрид. литература, 1985. С. 213.
2. Тихомиров А.В. Регистрация прав на недвижимость. Сборник N 7. -М., 2002. С.166.
3. Указанные соч. С. 173-174.
4.Селюков А.Д. Внебюджетные доходы бюджетного учреждения // Законодательство. -2002.-N 6. С. 48.
5. Бюджетный кодекс Российской Федерации. Статья 161.
6.Вопросы государственной регистрации юридических лиц и предпринимателей. Сборник N 2. МОРП. - М., 1999. С. 203.
7. Селюков А.Д. Указ. Соч. С. 50.
8. Гражданский кодекс ПМР. П. 3, ст. 231.
9. Гражданский кодекс ПМР. П. 3, ст. 137.
10.Комментарий к Гражданскому кодексу ПМР. Под. ред. Садикова О.Н. Комментарий к статье 299. С. 650.
11. А.Д. Селюков. Указ. Соч. С. 54.
