ПЕРСПЕКТИВЫ РАЗВИТИЯ ПРЕДВАРИТЕЛЬНОГО НОРМОКОНТРОЛЯ В КОНСТИТУЦИОННОМ СУДОПРОИЗВОДСТВЕ РЕСПУБЛИКИ КАРЕЛИЯ
В. Сухачева, председатель Конституционного суда Республики Карелия
Одним из основных принципов деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации является разделение государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную в целях обеспечения сбалансированности полномочий и исключения сосредоточения всех полномочий или большей их части в ведении одного органа государственной власти.
В тех субъектах Российской Федерации, где функционируют конституционные (уставные) суды, система органов государственной власти действительно отвечает конституционному принципу разделения властей, а в их учредительных нормативных правовых актах наиболее полно урегулированы вопросы, касающиеся системы сдержек и противовесов, что имеет определяющее значение при установлении компетенции законодательной, исполнительной и судебной власти в субъекте Российской Федерации.
Конституционные (уставные) суды занимают особое место в системе органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Это не только органы по защите конституционного строя, рассмотрению дел в порядке конституционного судопроизводства, но и показатель существования конституционного строя, степени демократизации общества в субъекте Российской Федерации.
Согласно части 1 статьи 27 Федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации» конституционный (уставный) суд субъекта Российской Федерации может создаваться субъектом Российской Федерации для рассмотрения вопросов соответствия законов субъекта Российской Федерации, нормативных правовых актов органов государственной власти субъекта Российской Федерации и органов местного самоуправления субъекта Российской Федерации конституции (уставу) субъекта Российской Федерации, а также для толкования конституции (устава) субъекта Российской Федерации.
Как указал Конституционный суд Российской Федерации в своем Определении от 6 марта 2003 года № 103-О по запросам Государственного Собрания Республики Башкортостан и Государственного Совета Республики Татарстан о проверке конституционности части 1 статьи 27 Федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации», содержащиеся в этой норме полномочия конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации нельзя считать исчерпывающими. Законодательный (представительный) орган субъекта Российской Федерации вправе предоставить конституционным (уставным) судам полномочия вне указанных в федеральном конституционном законе пределов, если эти полномочия соответствуют юридической природе и предназначению данных судов в качестве судебных органов конституционного (уставного) контроля и касаются вопросов, относящихся к ведению субъектов Российской Федерации.
Перечень полномочий конституционных (уставных) судов в субъектах Российской Федерации различен. Всеми судебными органами конституционного контроля в субъектах Федерации осуществляется проверка конституционности региональных законов, а также нормативных правовых актов органов государственной власти и органов местного самоуправления субъекта Российской Федерации в порядке абстрактного и в порядке конкретного нормоконтроля.
Что же касается предварительного нормоконтроля, то ни один конституционный (уставный) суд субъектов Федерации не уполномочен на проведение такой проверки в рамках конституционного судопроизводства.
В настоящее время лишь Конституционный суд Российской Федерации в рамках предварительного нормоконтроля может принять решение по делу о проверке на соответствие Конституции Российской Федерации не вступившего в силу международного договора (подпункт «г», пункта 1, части 1 статьи 3 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации»). Кроме того, по нашему мнению, в такой же процедуре должно приниматься решение Конституционного суда Российской Федерации по вопросу соблюдения Конституции Российской Федерации при назначении референдума Российской Федерации. В силу статьи 12 Федерального конституционного закона «О Референдуме Российской Федерации» до принятия Указа Президентом Российской Федерации о назначении референдума, он в течение 10 дней со дня поступления к нему соответствующих документов направляет их со своим запросом в Конституционный суд Российской Федерации на предмет соблюдения всех требований, предусмотренных Конституцией Российской Федерации. Конституционный суд Российской Федерации в месячный срок принимает решение по этому запросу и направляет его Президенту Российской Федерации.
Однако во многих государствах органы, осуществляющие судебный конституционный контроль, наделены более широкими полномочиями по проверке конституционности законов в порядке предварительного нормоконтроля. Это такие государства как Эстония, Казахстан, Португалия, Румыния, Австрия, Венгрия, Испания, Италия, Польша и некоторые другие.
Предварительный конституционный контроль имеет как положительные, так и отрицательные стороны.
Безусловными преимуществами являются:
1. Предупреждение наступления возможных негативных юридических последствий закона, указа и т.д. и актов, изданных с целью обеспечения их исполнения.
При установлении за конституционными (уставными) судами полномочия по предварительному конституционному нормоконтролю отпала бы необходимость в определенных случаях при вынесении постановлений решать вопрос об отсрочке их исполнения, особенно это касается актов о налогах, сборах, о бюджете.
2. Дисциплинирует органы законодательной (представительной) власти и ограничивает в какой-то мере действия высшего должностного лица в субъекте Российской Федерации.
3. Сохраняет авторитет законодательной власти, так как признание акта неконституционным в порядке последующего конституционного контроля свидетельствует о серьезном браке или ошибке, допущенных законодателем субъекта Российской Федерации.
4. Представляет возможность заблаговременно предупреждать нарушения конституционной законности.
Значение и качество любого нормативного правового акта, а тем более закона, может быть в полной степени оценено лишь после введения его в действие и практического применения.
Так как Конституционный суд Республики Карелия, как, впрочем, любой другой орган судебного конституционного контроля в Российской Федерации, проверяя конституционность того или иного акта и принимая решение по делу, оценивает как буквальный смысл рассматриваемого акта, так и смысл, придаваемый ему официальным толкованием или сложившейся правоприменительной практикой.
В постановлении от 24.11.2003, оценивая на соответствие Конституции Республики Карелия пункт 2 статьи 7 Закона Республики Карелия «О налогах (ставках налогов) и сборах на территории Республики Карелия», Конституционный суд Республики Карелия признал оспариваемую норму в той части, в какой она по смыслу, придаваемому ей сложившейся правоприменительной практикой, позволяет налоговым органам совершать действия, нарушающие права граждан.
Поэтому предварительная проверка конституционности акта не обеспечивает полного, всестороннего и глубокого анализа и исследования всех обстоятельств.
Как показывает опыт государств, имеющих в системе органов государственной власти судебные органы конституционного контроля, в полномочия которых входит среди прочих и проведение предупредительного конституционного нормоконтроля, законодательством этих государств отведен очень незначительный промежуток во времени для принятия решения по вопросу конституционности непромульгированных законов. В законах некоторых государств, например в Эстонии, нет различий в сроках рассмотрения дел в порядке абстрактного нормоконтроля и предварительного нормоконтроля.
Кроме того, законодательный процесс в отношении особо важных для государства законов, например, закона о бюджете, может растянуться на неопределенный срок (рассмотрение запроса в органе судебного конституционного контроля, новое прохождение в законодательном органе законопроекта, затем процесс промульгации).
Для решения проблемы о возможности конституционными (уставными) судами субъектов Российской Федерации, в том числе Конституционным Судом Республики Карелия, осуществлять проверку нормативных правовых актов на предмет их конституционности в рамках предварительного нормоконтроля, необходимо определиться по следующим вопросам:
1.Какие нормативные правовые акты могут быть предметом предупредительного конституционного контроля.
2.Субъекты обращения.
3.На какой стадии законодательного процесса допустим предварительный нормоконтроль.
4.Определиться с процедурами направления в конституционный (уставный) суд запроса, принятия этого запроса к рассмотрению, принятия решения по данному делу, порядка его исполнения.
В различных государствах актами, подлежащими предварительному судебному конституционному контролю, являются:
1.Проекты законов о поправках в конституцию, конституционные законы (Молдова, Италия, Румыния и др.).
2.Законы, относящиеся к международным договорам (Молдова, Венгрия, Армения и др.).
3.Проекты любых законов (Венгрия, Польша, Румыния, Эстония).
4.Регламенты палат парламента (Венгрия, Румыния, Эстония).
5.Подзаконные акты центральных органов власти (Польша, Эстония).
Субъектами обращения о проверке конституционности актов в порядке предварительного нормоконтроля могут выступать Президент, палаты парламента, группы депутатов, а в Венгрии, например, Председатели палат парламента, Правительство, Верховный Суд.
Как правило, допускается такое обращение в период от принятия законов парламентом до их обнародования. Однако в некоторых государствах такое обращение допустимо и в период после опубликования, но до вступления акта в законную силу (Эстония).В Российской Федерации только в 15 субъектах действуют конституционные (уставные) суды. Лишь в некоторые из этих судов поступает большое количество обращений, принимающихся судами к производству.
Остальные же рассматривают с вынесением окончательного решения очень незначительное количество дел (от 2 до 5 в год).
Следовательно, многие суды субъектов Российской Федерации и в том числе Конституционный суд Республики Карелия, могли бы без особого ущерба для качественного судопроизводства в отношении других категорий дел рассматривать и обращения в порядке предварительного нормоконтроля.
Представляется, что предварительный судебный конституционный контроль в Республике Карелия был бы допустим лишь в отношении законов на стадии после их принятия Законодательным Собранием Республики Карелия и до их вступления в законную силу, а также Регламента Законодательного Собрания.
Конституционный суд Республики Карелия неоднократно в своих решениях указывал на то, что предметом рассмотрения в Конституционном Суде Республики Карелия не может быть проверка на конституционность одной нормы Конституции Республики Карелия — другой. Поэтому законы, вступившие в силу, о поправках в Конститцию Республики Карелия также не могут быть предметом рассмотрения, так как они уже стали конституционными нормами.
В этой связи было бы правильно, если бы предварительному судебному конституционному контролю подвергались законы о поправках в Конституцию Республики Карелия, так как они не приобрели еще значения конституционных норм и не стали частью Конституции.
Значимость для такого полномочия Конституционного суда в целях охраны республиканской Конституции неоценима.
Так, Законодательным Собранием Республики Карелия принят закон о поправках в Конституцию Республики Карелия от 22 апреля 2004 года, согласно которому из субъектов законодательной инициативы исключены Верховный суд Республики Карелия, Арбитражный суд Республики Карелия, а также исключены правомочия устанавливать Конституцией Республики Карелия порядок голосования по наиболее важным вопросам отличный от порядка, установленного федеральным законом, но ему не противоречащий.
Не предрешая возможный конституционный спор, необходимо отметить, что у Законодательного Собрания Республики Карелия и его депутатов были бы достаточные основания для обращения в Конституционный суд Республики Карелия на предмет проверки конституционности предписаний этого законопроекта в порядке предварительного конституционного судебного нормоконтроля.
Регламент законодательного (представительного) органа власти субъекта Российской Федерации является нормативным правовым актом, принимается на основании учредительного акта субъекта Российской Федерации (конституции или устава) и регламентирует вопросы внутренней деятельности законодательного (представительного) органа государственной власти по реализации полномочий, установленных конституцией (уставом), а также регламентирует иные вопросы, поскольку они не нашли отражения в действующем законодательстве, но нуждаются в дополнительном регулировании.
Таким образом, регламенты законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации являются актами, обеспечивающими деятельность этих органов, принимающиеся каждым вновь избранным парламентом (в Республике Карелия один раз в 4 года), а потому также могли бы быть объектами предварительного нормоконтроля.
Субъектами обращения по вопросу проверки законопроекта в порядке предварительного судебного конституционного контроля могли бы быть высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации, группа депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти (не менее 5 человек), один из комитетов законодательного (представительного) органа государственной власти, председатель парламента, прокурор субъекта Российской Федерации, суды в рамках их компетенции (законодательство о мировых судьях), о конституционных (уставных) судах.
В связи с тем, что в конституционных (уставных) судах субъектов Российской Федерации в порядке предварительного нормоконтроля предлагается оценивать на конституционность не вступившие в силу законы, а также регламенты законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, то процедура рассмотрения в суде запросов в порядке предварительного нормоконтроля должна быть отличной от процедуры рассмотрения запросов о проверке конституционности действующих нормативных правовых актов.
Представляется, что, во-первых, сроки рассмотрения обращений должны быть максимально сокращенными; во-вторых, рассматриваться эти обращения могли бы только на пленарных заседаниях всем составом судей; в-третьих, субъект обращения обязан в максимально короткие сроки до истечения срока подписания и обнародования и еще до обращения в конституционный (уставный) суд субъекта Российской Федерации поставить в известность о своем решении оспорить акт в порядке предварительного нормоконтроля стороны (высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации, законодательный (представительный) орган субъекта Российской Федерации, правительство).
Если после введения акта, подвергавшегося предварительному нормоконтролю, возникнет необходимость в его последующем судебном конституционном абстрактном или конкретном контроле, то последующий контроль возможен лишь в отношении той части акта, которая не была предметом предварительной проверки.
