НЕКОТОРЫЕ АСПЕКТЫ РЕФОРМИРОВАНИЯ ПРИВАТИЗАЦИОННЫХ ПРОЦЕССОВ В ПМР, В СВЯЗИ С ПРИНЯТИЕМ ЗАКОНА ПМР «О ВНЕСЕНИИ ИЗМЕНЕНИЙ И ДОПОЛНЕНИЙ В ЗАКОН ПМР «О РАЗГОСУДАРСТВЛЕНИИ И ПРИВАТИЗАЦИИ» ОТ 25 ИЮЛЯ 2003 Г. № 313-ЗИД-III (САЗ 03-30)
А. Молчанский. Главный специалист отдела актов законодательства управления правовых актов и систематизации законодательства Министерства юстиции Приднестровской Молдавской Республики
Lex est quod populis iubet atque constituit (от лат.) - Закон это то, что народ повелел и постановил.
Закон Приднестровской Молдавской Республики «О внесении изменений и дополнений в Закон Приднестровской Молдавской Республики «О разгосударствлении и приватизации» вступил в силу 25 июля 2003 г. Необходимо отметить, что путем принятия данного нормативного акта законодатель фактически осуществил реформирование процесса приватизации государственного имущества в Приднестровской Молдавской Республике, изложив действующий еще с 27.01.2000 г. Закон «О разгосударствлении и приватизации» в новой редакции. Принятие данного законодательного акта привело к некоторым концептуальным изменениям процесса отчуждения государственного имущества в Приднестровской Молдавской Республике.
Для более объективного понимания реформирования приватизационной правовой базы в Приднестровской Молдавской Республике необходимо провести сравнительно-правовой анализ данного Закона в редакциях от 27.01.2000 г. и от 25.07.03 г.
Анализируя обе редакции, необходимо отметить, что в целом новая редакция Закона не закрепила каких-либо новых основных принципов приватизации государственного имущества, не изменились отрасли народного хозяйства (объекты), подлежащие приватизации, сфера применения и т.д. Однако сама концепция осуществления процесса приватизации несколько изменилась. Практика проведения процесса разгосударствления и приватизации, а также растущий интерес потенциальных инвесторов к экономике Приднестровской Молдавской Республики выявили ряд несоответствий и правовых пробелов действующего законодательства, требующих решения на законодательном уровне. Необходимо отметить, что возникновение названных пробелов является, прежде всего, отражением эффективности правоприменительной практики и учетом приватизационного опыта других государств, нежели законодательным казусом. Следует напомнить, что в отличии от «ваучерной» (Российская Федерация) и «боновой» (Республика Молдова) приватизации, которая обернулась для данных государств только появлением в обществе немногочисленного имущего класса, приватизация в Приднестровской Молдавской Республике была направлена по другому пути. Согласно статье 18 Закона «О разгосударствлении и приватизации» от 27.01.2000г. денежные средства, полученные в результате приватизации после вычета расходов на ее проведение, распределяются поровну в соответствующие фонды социального и экономического развития Республики. Таким образом, государство гарантирует распределение денежных средств среди всех граждан Приднестровской Молдавской Республики, путем стимулирования развития, как экономического базиса, так и социальной надстройки. Необходимо подчеркнуть, что результатом приватизационных процессов в любом правовом государстве всегда должно быть справедливое распределение полученных благ среди всего населения. Данная концепция в новой редакции Закона также осталась без изменений (статья 36).
Также следует обратить внимание на ряд изменений, направленных на упрощение и ускорение осуществления процесса разгосударствления и приватизации. В соответствии со статьей 8 Закона в редакции от 27.01.2000 г. Государственная программа разгосударствления и приватизации должна была определять способ приватизации государственного имущества. С принятием новой редакции данного Закона выбор способа приватизации отнесен к компетенции уполномоченного исполнительного органа власти (п.З ст. 17). Данное изменение, как показала практика, является рациональным и целесообразным. Наделение исполнительного органа данным правом позволит ориентировать процесс приватизации на наиболее выгодные и приемлемые для государства условия, не ограничивая продажу государственной собственности каким-либо одним способом. В данной ситуации необходимо учитывать, что перечень объектов приватизации составляют не только рентабельные и ликвидные предприятия, но и объекты, требующие больших инвестиций. В связи с этим, продажа некоторых объектов должна согласовываться и с потенциальными инвесторами на обоюдовыгодных экономических и социальных условиях.
Однако, новая редакция Закона содержит нормы, применение которых вызовет некоторые вопросы. К примеру, в соответствии со статьей 17 Закона закреплены способы и формы разгосударствления и приватизации. Данная статья закрепила ряд новых способов продажи государственного имущества. В частности, приватизация государственного имущества может быть осуществлена путем прямой продажи. Согласно статье 26 названного Закона прямая продажа — это продажа государственного или муниципального имущества определенному покупателю (инвестору). Также данная норма закрепила определенный ряд условий, выполнение которых обязательно для покупателя (инвестирование приобретаемого имущества), и условия не исключительного характера (объем и сроки инвестиций, сохранение профиля предприятия и т.д.). Таким образом, возникает вопрос, как может быть выполнение покупателем инвестиционных условий обязательным при том, что объем и сроки инвестиций носят не исключительный характер?
Также согласно данной статье начальная цена объекта, реализуемого способом прямой продажи, не определяется, потенциальные покупатели направляют свои предложения о цене и возложенных на себя обязательствах в запечатанном конверте и регистрируются в журнале приема предложений с присвоением каждому обращению номера. Далее идет подведение итогов. При этом необходимо обратить внимание на статью 23 Закона. На основании данной статьи осуществляется продажа государственного имущества по конкурсу. Согласно данной статье, по конкурсу могут продаваться имущественные комплексы (акции) если в отношении указанного имущества его покупателю необходимо выполнить определенные условия. Таким образом, и конкурс и прямая продажа подразумевают наличие конкурентной борьбы и выполнение определенных условий, а отличаются только по процедуре проведения. На мой взгляд, выделение двух аналогичных способов продажи государственного имущества является нецелесообразным.
Возможно, в ответе на данный вопрос можно сослаться на пункт 7 статьи 26, закрепляющий возможность прямой продажи в случае признания аукциона или конкурса несостоявшимся по причине поступления только одной заявки на покупку. Но данная норма носит диспозитивный характер, предполагая свободу выбора способа прямой продажи и в других случаях. Исходя из этого, законодателю необходимо было более четко определить возможность приватизации государственного имущества способом прямой продажи. Несмотря на вышеизложенное, закрепление законодателем возможности приватизации государственного имущества путем прямой продажи определенному инвестору, на мой взгляд, обусловлено прежде всего интересами государства как собственника имущества. Необходимо отметить, что государство, как и любой другой собственник, должно как можно эффективней управлять и распоряжаться своим имуществом.
Кроме того, Законом в редакции от 27.01.2000г. предусматривались следующие способы продажи государственного имущества:
а) приобретения принадлежащих государству акций в акционерных обществах;
б) выкупа арендатором государственного имущества, сданного в аренду;
в) выкупа имущества предприятия членами трудового коллектива;
г) продажи государственных предприятий по конкурсу или на аукционе.
При этом, само понятие аукциона и конкурса предполагает участие не менее двух претендентов. Исходя из этого, вполне можно предположить возникновение на практике ситуации, когда потенциальный инвестор, не являющийся ни арендатором, ни трудовым коллективом, желает приобрести какой-либо объект недвижимости. Однако, кроме него заявок на участие в конкурсе или аукционе ни от кого не поступило. Уполномоченный орган не вправе продавать данный объект указанному инвестору, по причине не состоявшихся торгов, хотя и условия и цена инвестора вполне устраивали. В результате — приватизация не состоялась. В данной ситуации, у инвестора есть выход фальсификации проведения аукциона, то есть привлечения к участию в аукционе (конкурсе) «якобы» инвестора и создания мнимой конкурентной борьбы. Конечно, государство не должно допускать возможности осуществления каких-либо махинаций как потенциальными инвесторами, так и государственными служащими, поэтому внесение данного изменения позволит приватизировать объект государственного имущества одному претенденту. Анализируя обе редакции данного Закона необходимо выделить наличие так называемой «социальной составляющей» в новой редакции Закона Приднестровской Молдавской Республики «О разгосударствлении и приватизации». Данное понятие представляет собой различные социальные гарантии государства трудовому коллективу приватизируемого предприятия. Являясь генетически гражданскими правоотношениями (так как речь идет о продаже недвижимого имущества), отношения по отчуждению государственного имущества имеют свою специфику. Исходя из понятия приватизации — под данным процессом следует понимать возмездное отчуждение имущества, находящегося в собственности государства, в собственность физических и юридических лиц. Другими словами, одним из субъектов приватизации всегда является государство, в лице уполномоченных органов власти. В данном случае следует обратить внимание, что в отличие от других субъектов приватизации, государство должно выражать интересы всего народа (ст. 17 Конституции) и поэтому должно гарантировать всем категориям граждан соблюдение их законных прав и свобод. Исходя из этого, процесс отчуждения государственного имущества должен осуществляться без ущерба для народа Приднестровской Молдавской Республики. Концепция Закона в редакции от 25.07.2003, направлена именно на исполнение данной обязанности государством. Законодателем закреплена возможность установления определенных условий для покупателей государственного имущества (сохранение определенного числа рабочих мест, переподготовка и повышение квалификации работников, сохранение профиля предприятия и т.д.) Кроме того, предусмотрен механизм по осуществлению контроля за исполнением данных условий (ст.23). Следует отметить, что новая редакция Закона закрепила льготное условие приобретения работниками акций предприятия — выплата в рассрочку на срок не более двух лет (ст. 24). Также в соответствии с главой 6 Закона определен перечень гарантий членам трудового коллектива приватизируемого предприятия. Данные гарантии касаются обязанности администрации предприятия соблюдать все положения ранее заключенных трудовых договоров в период осуществления разгосударствления и приватизации (ст. 37).
При этом, следует отметить, что предоставление определенных условий одной категории граждан не должно нарушать права остальных слоев населения, так как все одинаково равны перед законом (ст. 17 Конституции ПМР). Исходя из данного конституционного принципа, необходимо обратить внимание на статью 2 Закона «О разгосударствлении и приватизации» в редакции от 25.07.2003г., закрепляющей одним из принципов осуществления процесса приватизации первоочередное право выкупа объекта приватизации, находящегося в государственной или муниципальной собственности, членами трудового коллектива или арендатором.
Данный принцип нашел свое отражение в статьях 24 и 25 Закона, закрепляющей за членами трудового коллектива и арендатором первоочередное право покупки приватизируемого предприятия (пакета акций). Кроме того, только после отказа указанных категорий граждан от покупки объекта возможна дальнейшая приватизация государственного имущества (п.З ст.24). Другими словами, первыми, кто должен участвовать в приватизации государственного имущества, должны быть члены трудового коллектива или арендатор.
Проводя параллель между двумя названными редакциями в части членов трудового коллектива, следует отметить, что в соответствии с Законом от 27.01,2000г. также был закреплен способ приватизации государственного имущества путем выкупа членами трудового коллектива. Таким образом, работники предприятия были наделены правом участвовать в дальнейшей судьбе предприятия. Однако, закрепляя de iure данное право, законодателем данный способ приватизации не был утвержден de facto. Другими словами, право по закону предоставлено, а механизм реализации отсутствует, причем как на законодательном, так и. на подзаконном уровнях.
Сравнение налицо: новая редакция Закона не только предоставила возможность выкупа работникам приватизируемого предприятия, но и закрепила за ними первоочередное право.
С одной стороны стремление законодателя весьма очевидно и оправданно. Работники предприятия, как никто другой, заинтересованы в росте производства, сохранении потенциала и увеличении производственных мощностей. Кроме того, данная категория граждан обладает профессиональными навыками профильного производства предприятия. Однако, как уже отмечалось, приватизационные отношения являются специфичными именно потому, что государственное имущество принадлежит всему народу Приднестровской Молдавской Республики.
Поэтому, распределение каких-либо благ должно быть также равномерным между всеми слоями населения. В отношении предоставления членам трудового коллектива предприятия данного права имеет место мнение о том, что первоочередное право — это прежде всего мера по компенсации работникам за их самоотверженный труд и бережливость в отношении государственного имущества в сложное для экономического развития Республики время. Действительно, роль членов трудового коллектива, организаций в становлении производственного потенциала Приднестровской Молдавской Республики трудно переоценить. Однако, участие работников в стимулировании экономического развития государства такое же, как и вклад остальных категорий граждан Приднестровской Молдавской Республики (врачи, педагоги, военнослужащие, и др. работники бюджетной сферы). Действующим законодательством Приднестровской Молдавской Республики о приватизации запрещена продажа больниц, школ и других объектов социально-культурного назначения. Таким образом, закрепляя первоочередное право выкупа государственного имущества за одними гражданами, законодатель может лишить возможности участия других. Возникает вопрос исполнения названного конституционного принципа о равенстве всех категорий граждан перед законом. При этом, важно отметить, что в процессе деятельности члены трудового коллектива не были лишены бесплатного образования, медицинского обслуживания и других составляющих социальной сферы государства. Кроме того, в соответствии с трудовым законодательством Приднестровской Молдавской Республики закреплены определенные обязанности работников при выполнении возложенных на них задач. В частности, пункт 2 статьи 31 Трудового Кодекса Приднестровской Молдавской Республики устанавливает следующие обязанности работника:
а) добросовестно исполнять свои трудовые обязанности, возложенные на него трудовым договором;
б) соблюдать правила внутреннего трудового распорядка организации;
в) соблюдать трудовую дисциплину;
г) выполнять установленные нормы труда;
д) соблюдать требования по охране труда и обеспечению безопасности труда;
е) бережно относиться к имуществу работодателя и
других работников;
ж) незамедлительно сообщать работодателю либо непосредственному руководителю о возникновении ситуации, представляющей угрозу жизни и здоровью людей, сохранности имущества работодателя.
Таким образом, следует отметить, что качественное выполнение работником своей работы является, прежде всего, его непосредственной обязанностью, за неисполнение которой возникает возможность наложения дисциплинарной ответственности.
Аналогичное суждение необходимо отнести и к пункту 8 статьи 24, предусматривающей денежное поощрение членов трудового коллектива объекта приватизации по результатам их хозяйственной деятельности в размере 24 процентов от полученных средств приватизации указанного объекта, по технологическим и экономическим мероприятиям сохранения и развития производственного потенциала предприятия или акционерного общества, дающих экономический эффект.
Подводя итог вышеизложенного, считаю возможным решение данного вопроса путем предоставления законодателем членам трудового коллектива преимущественного права выкупа государственного имущества и отмены первоочередного. Преимущественное право приватизации предполагает возможность приватизации объекта членами трудового коллектива при равных условиях с другими претендентами. Но при этом, участвовать в приватизации одновременно имеют право все лица, в соответствии с действующим законодательством Приднестровской Молдавской Республики.
