РАССМОТРЕНИЕ ДЕЛ ОБ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ПРАВОНАРУШЕНИЯХ – ЧЬЯ КОМПЕТЕНЦИЯ
В. Гросул, главный специалист нормативно-методического отдела Государственной службы административного надзора Министерства юстиции Приднестровской Молдавской Республики
Действующая правоприменительная практика показывает важное значение права, его активный характер в нынешнем непростом периоде развития нашей республики. Но все же этот значимый факт пока не находит своего должного отражения в реальной жизни. В результате даже поверхностного анализа отдельных правовых актов можно выявить ряд противоречий, несоответствий, излишней информации, которые затрудняют практическое применение действующих норм.
Производство дел об административных правонарушениях — одна из особенных и своеобразных сфер правоприменительной деятельности. Данное производство неразрывно связано с реализацией такой формы государственного принуждения, как административная ответственность и всегда существовала потребность в надлежащем правовом регулировании всех этапов и сторон этой процедуры, юридический результат которой представляет собой реальную меру административного взыскания. Круг государственных органов и должностных лиц, правомочных применять меры административного взыскания, достаточно широк. Но закон не всегда четко разграничивает компетенцию по рассмотрению дел об административных правонарушениях между государственными органами.
Так, в действующем Кодексе об административных правонарушениях Приднестровской Молдавской Республики определены дела об административных правонарушениях, которые рассматривают административные комиссии при государственных администрациях районов, городов (статья 206 Кодекса об административных правонарушениях ПМР). В это число входят дела об административных правонарушениях, предусмотренных такими статьями, как ст.64 (Нарушение установленного порядка использования лесосечного фонда), ст.65 (Незаконная порубка и повреждение деревьев и кустарников, уничтожение и повреждение лесных культур и молодняка), ст.66 (Уничтожение или повреждение подроста в лесах), а также другими статьями КоАП, определяющими правонарушения, связанные с лесным фондом.
Также административным комиссиям подведомственны дела о правонарушениях, предусмотренных ст. 142 (Устройство и эксплуатация радиоустановок без надлежащей регистрации или без разрешения), ст. 145 (Нарушение правил охраны линий и сооружений связи), ст. 146 (Повреждение таксофонов, телефонных кабин, абонентских шкафов и абонентских устройств). Но этот же действующий КоАП относит вышеперечисленные статьи и к компетенции соответственно органов государственной власти и управления, осуществляющих надзор за состоянием, использованием, воспроизводством, охраной и защитой лесов, и органов государственной власти и управления, осуществляющих надзор в области связи (ст.228 и 230 КоАП ПМР).
Если обратиться к ст.202 КоАП ПМР, которая определяет компетенцию органов, рассматривающих дела об административных правонарушениях, то в соответствии с ней, административные комиссии при районных, городских государственных администрациях решают все дела об административных правонарушениях, совершенных на подведомственной им территории, за исключением отнесенных в соответствии с законодательством к компетенции иных органов (должностных лиц). А если законодательство относит одни и те же статьи об административных правонарушениях к компетенции двух различных государственных органов?
Так как же быть, если правом рассматривать одни и те же правонарушения обладают и административные комиссии при районных, городских администрациях, и органы государственной власти, осуществляющие надзор? Возникает и другой вопрос — а целесообразно ли вообще определять вышеприведенную категорию дел к компетенции административных комиссий?
В соответствии с Положением о Министерстве юстиции Приднестровской Молдавской Республики, утвержденным Указом Президента ПМР № 177 от 8.04.2004г., Министерством юстиции осуществляются функции административного надзора во всех сферах государственного управления, переданных в его ведение нормативными актами Президента ПМР, а также прямо поименованных в законодательных актах Приднестровской Молдавской Республики. В соответствии с тем же Положением к функциям Министерства юстиции в сфере государственного административного надзора относятся обязанность по осуществлению надзора в области экологии и охраны окружающей среды и пользования природными ресурсами (в соответствии с главой 7 КоАП ПМР, в данную сферу входят правонарушения, связанные с лесофондом) и обязанность по организации и осуществлению надзора за безопасным ведением работ и оказанием услуг в области связи.
Положение об общих принципах осуществления контрольных, а также надзорных функций органами государственной власти и управления в системе исполнительных органов государственной власти в ПМР, утвержденное Указом Президента ПМР № 234 от 29.03.2004 г., трактует государственный надзор как особый вид контрольной деятельности, связанный с применением к проверяемым юридическим и физическим лицам (в том числе индивидуальным предпринимателям), государственным органам государственной власти и управления, осуществляющим контрольные функции, их должностным лицам мер административного или иных форм принуждения, с целью пресечения противоправной или наносящей ущерб общественным интересам или иным лицам деятельности, устранения и возмещения ущерба от последствий, выявленных фактов осуществления приведенными выше субъектами противоправной деятельности, наносящей ущерб общественным интересам или иным лицам.
Таким образом, мы видим, что в компетенцию административного надзора, осуществляемого органами Министерства юстиции, входит также и право применения административного принуждения.
Согласно пункту 3.6 Положения о Министерстве природных ресурсов и экологического контроля ПМР, утвержденного Указом Президента ПМР № 452 от 25.09.2000 г. к функциям данного Министерства относится осуществление государственного экологического контроля за использованием и охраной земель, недр, поверхностных и подземных вод, атмосферного воздуха, лесов и иной растительности, животного мира, других природных ресурсов, а также за соблюдением норм экологической безопасности всеми юридическими и физическими лицами на территории ПМР.
В соответствии с пунктом 7 раздела 3 Положения об общих принципах осуществления контрольных, а также надзорных функций органами государственной власти и управления в системе исполнительных органов государственной власти в ПМР в случае выявления административного правонарушения органом контроля материалы незамедлительно передаются в органы государственного надзора или правоохранительные органы для принятия мер административного воздействия в порядке, установленном законодательством Приднестровской Молдавской Республики об административных правонарушениях.
На основании вышеизложенного можно предположить, что при выявлении административного правонарушения, контролирующий орган становится перед выбором — кому передать материалы по правонарушению — в административную комиссию или в орган государственного надзора.
По административным правонарушениям в области связи (ст.ст. 142,145,146 КоАП) функцию государственного контроля и надзора осуществляет орган государственного надзора. В этом случае механизм упрощен и усложнять его, передавая материалы по правонарушениям в административную комиссию, вообще нецелесообразно.
Государственные органы исполнительной власти и управления, осуществляющие ведомственный (межведомственный) контроль, тесно сотрудничают и взаимодействуют с органами надзора. Так, они представляют в органы государственного надзора планы мероприятий, направленных на своевременное выявление нарушений законодательства и обязательных требований им установленных, их предотвращения либо устранения, в том числе профилактических мероприятий. Информируют об их выполнении и осуществлении контрольных функций на местах ежемесячно, в случае наличия таковых.
Как мы видим, существует более или менее отлаженная система по осуществлению контроля и надзора в областях по охране окружающей среды (нарушения, связанные с лесофондом) и в области связи. Орган контроля вправе в установленном порядке провести проверку подконтрольного объекта и при выявлении административного правонарушения передать материалы в органы государственного надзора. Орган государственного надзора рассматривает дело об административном правонарушении и принимает по нему решение. Органы государственного контроля и надзора осуществляют свою деятельность в тесном взаимодействии и сотрудничестве.
Напоминаем, что в настоящее время в Приднестровской Молдавской Республике складывается тенденция построения системы органов исполнительной власти, направленная на невозможность совмещения функций управления и административного надзора. Административные комиссии при государственных администрациях районов, городов относятся к органам государственного управления, а значит, было бы целесообразно и правильно вышеуказанные виды правонарушений, да и многие другие, изъять из их компетенции для упорядочения системы государственного контроля и надзора. А в целом на законодательном уровне четко определиться, в чьей юрисдикции должна быть процедура привлечения к ответственности по тем или иным административным правонарушениям, не допускать случаев дублирования, когда вопрос о привлечении к административной ответственности решается двумя, а то и тремя различными государственными органами.
Нужно учесть еще и тот важный момент, что выяснение объективной истины по делу — основная задача административного производства. Данный принцип обязывает должностных лиц, рассматривающих дела, исследовать все обстоятельства и их взаимные связи в том виде, в каком они существовали в действительности, и на этой основе исключить односторонний, предвзятый подход к вынесению решения. И чтобы квалифицированно заниматься делами об административных правонарушениях, необходимо в определенной мере обладать специальными знаниями, быть компетентным в данной области, например, иметь необходимый объем знаний в сфере природопользования, связи, сельского хозяйства. Как представляется, с этой задачей наиболее оперативно и качественно справятся специализированные органы надзора, а не административные комиссии, которые не имеют какой-либо специализации по административным делам.
Также в этой связи считаем необходимым указать и на другое несоответствие. Напоминаем, что на основании статьи 202 КоАП ПМР административные комиссии при районных, городских государственных администрациях решают все дела об административных правонарушениях, совершенных на подведомственной им территории. За исключением отнесенных в соответствии с законодательством к компетенции иных органов (должностных лиц).
Обращаемся к статье 263 КоАП ПМР. В соответствии с ней административные комиссии дела об административных правонарушениях рассматривают по месту жительства нарушителя. Возникает, как мы видим, другая проблема — чем все же определяется компетенция административных комиссий — местом совершения правонарушения или местом жительства нарушителя? Если правонарушение совершено на подведомственной административной комиссии территории, а нарушитель проживает на другой территории, кем должно рассматриваться дело.
Подобных несоответствий, противоречий в законодательстве можно выявить немало. Отсюда и постоянно возникающие проблемы в правоприменении действующих нормативных правовых актов.
Уровень взаимодействия субъектов правоотношений в управленческой, экономической, социальной и других сферах во многом зависит от качества принимаемых законов, а также системы конкретизирующих и развивающих их нормативных правовых актов. В этой связи практический интерес вызывает прогнозирование последствий принятия законов и иных нормативных актов. Неподготовленные законодательные решения приводят к появлению проблем, в том числе в экономической и социальной сферах, различного рода коллизий в правоприменительной практике. Проработанные, подготовленные нормы права должны обеспечивать реализацию поставленных целей, приводить к ожидаемым социально полезным результатам: укреплению правопорядка, снижению уровня правонарушений, созданию условий для беспрепятственной реализации прав граждан и иных субъектов права. Этого можно достигнуть в том случае, если нормативный правовой акт подготовлен и проработан на высоком качественном уровне, при этом должны учитываться такие условия как достижение правовой науки, требования законодательной техники, нормы международного права, существующий правотворческий опыт (в том числе, и стран ближнего и дальнего зарубежья), также должны обязательно приниматься во внимание уровень экономического и социально-культурного развития общества, его менталитет, юридические и иные закономерности, действующие в регулируемой сфере.
В нашем случае, как представляется, назрела необходимость внести изменения в КоАП ПМР в части полномочий государственных органов по рассмотрению дел об административных правонарушениях. Законодатель должен пересмотреть неоправданно большую роль административных комиссий в производстве по делам об административных правонарушениях, а также отразить в КоАП ПМР процессы, происходящие в системе органов государственной власти, с учетом всех социальных, юридических и экономических закономерностей, действующих в данной сфере.
