Министерство юстиции
Приднестровской Молдавской Республики
Приемная министра
0(533)8-18-18О. Калякин, Министр природных ресурсов и экологического контроля Приднестровской Молдавской Республики
Построение в ПМР социально ориентированной рыночной экономики и гражданского общества в определяющей степени зависит от направления реформирования земельно-имущественных отношений. Это связано как с тем, что наш регион традиционно рассматривался как аграрно ориентированный, так и с тем, что земельно-имущественные отношения, затрагивающие наше национальное богатство – землю, непосредственно затрагивают интересы и государства, и хозяйствующих субъектов, и всех граждан.
Одним из основных вопросов реформирования земельных отношений в условиях ПМР является вопрос о поиске наиболее эффективных форм хозяйствования на земле, основанных на определенных формах собственности на землю и пользования землей, соответствующих современным рыночным отношениям в аграрном секторе.
Мировой опыт и опыт проведения земельных и аграрных реформ в странах СНГ говорит, что при становлении развития форм хозяйствования на земле, как правило, наиболее возможны 3 подхода (зачастую все эти три подхода реализуются одновременно):
- формы хозяйствования, основанные на частной собственности на землю;
- формы хозяйствования, основанные как на частной собственности на землю, так и на других вещных правах на землю, и, прежде всего, – на аренде земли;
- формы хозяйствования, основанные только на иных (исключая частную собственность на землю) вещных правах на землю.
Важность выбора необходимого варианта объясняется, помимо всего прочего еще и тем, что по авторитетному мнению американских ученых, авторов коллективного труда «Эффективное фермерское хозяйствование», многие (если не все) решения, принимаемые фермерами в процессе их сельскохозяйственной деятельности, определяются, прежде всего, 2 факторами: характеристикой имеющейся земли и путями ее приобретения [1].
Преобразование земельных отношений в России и других государствах, входивших ранее в состав СССР, приняло форму разгосударствления, приватизации земель. При этом акцент почти повсеместно делался на понятии приватизации в ее узком смысле, которое подразумевает обращение земель в частную собственность [2].
Однако, во-первых, упускается из виду существование понятия приватизации в широком смысле – как процесс перехода владения, пользования и распоряжения землей от государства частным лицам и их объединениям, что не может быть сведено только к введению частной собственности на землю, а охватывает и такие формы приватизации земель, как передача гражданам и их объединениям земельных участков во владение, пользование, аренду [3]. Например, американские авторы понимали приватизацию как стратегию и методы, имеющие своей целью трансформацию системы производства или системы обеспечения общественных нужд от правительственных органов к частному сектору [4].
Во-вторых, переход к приватизации земель (в узком смысле этого слова) чаще всего оправдывался ссылками на зарубежный опыт, упуская из виду тот факт, что, например, в США публичная земельная собственность никогда не играла определяющей роли в земельных отношениях и их правовом регулировании, в отличие не только от СССР, но и от дореволюционной России, в которой существовала достаточное количество форм и видов публичной собственности (государственные земли, кабинетские земли, удельные земли, монастырские земли, общественные земли [5].
В-третьих, общий, достаточно сложный и обязательно длительный процесс приватизации в современных зарубежных странах сопровождается повсеместным ростом государственного вмешательства в земельные отношения путем определения целевого назначения и способов использования частновладельческих земель, принудительного перераспределения земель, определения цен земельных участков и т.п. Формально юридическими основаниями для такого вмешательства являются: утвердившаяся в праве большинства современных стран концепция «социальной функции» земли и собственности (ст. 14 Конституции ФРГ 1949 г., ст. 33 Конституции Испании 1978 г. и др.); в странах англосаксонской системы права (Англия, Австралия, Новая Зеландия, ряд штатов США) – еще и наличие института верховного права собственности монарха или государства. Со второй половины ХХ века государственное управление земельными отношениями в зарубежных странах стали провозглашать как одну из «социальных служб» современного государства.
В-четвертых, противоречия и сложности процесса приватизации в зарубежных странах породили и дискуссию 1960-1970-х годов по вопросу о необходимости национализации земли (в частности, такая дискуссия была в Великобритании). При этом сторонники национализации земли, указывая на рост публично-правовых элементов (обязанностей и различных ограничений, порожденных государственной социально – экономической политикой, соображениями рационального использования и охраны земель и всей окружающей природной седы и т.д.), обоснованно указывали на то, что только национализация, проводимая постепенно, с полной компенсацией, может сделать земельные отношения более справедливыми, а землепользование более рациональным [6].
И, наконец, во всех современных странах право частной собственности на землю не рассматривается ни в теории, ни на практике как абсолютное право.
Необходимость отхода от крупной феодальной земельной собственности и передачи ее непосредственным производителям, особенно в сельском хозяйстве, была провозглашена западной экономической наукой в конце XVIII – первой половине XIX веков. Либеральные экономисты так называемого «манчестерского направления» полагали, что наивысшего развития производительные силы в сельском хозяйстве достигают при свободной, ничем не стесненной конкуренции, основанной на экономическом индивидуализме. Направление экономического индивидуализма, возникшее в XVII в., требовало признания полной свободы распоряжения землей [7]. Поэтому к числу исходных принципов буржуазного гражданского права было отнесено теоретически ничем неограниченное право собственности, установленное в борьбе против феодализма, распространяющееся на товары и услуги и основанное на римском праве [8]. C этим было тесно связано и начавшееся резкое противопоставление государственной власти (imperium) и права собственности (dominium), основой чего стало четкое разграничение государства и гражданского общества [9].
К земельной собственности сначала полностью относилось общее определение права собственности, данное в ст. 544 Кодекса Наполеона 1804 г.: «собственность есть право пользоваться и распоряжаться вещами наиболее абсолютным образом с тем, чтобы пользование не являлось таким, которое запрещено законом или регламентом» (примем во внимание, что Кодекс Наполеона во многих европейских странах либо действовал непосредственно – как, например, в государствах Рейнского союза или в герцогстве Варшавском, – либо служил образцом для развития национального законодательства). Собственность на землю включала и собственность на плоды земли и на возведенные на ней постройки – в силу ст. 546 Кодекса Наполеона, устанавливавшей, что, что собственность на вещь движимую или недвижимую дает право собственности и на то, что эта вещь производит, и на то, что с ней естественно или искусственно соединяется в качестве принадлежности. Также в силу ст. 522 Кодекса Наполеона собственность на землю включала собственность на все, что находится сверху, т.е. воды и воздушное пространство, и снизу, т.е. недра земли («до центра земли и до неба»).
Таким образом, можно констатировать стремление законодателя на ранних стадиях развития буржуазного права отождествить конкретный правовой режим любого земельного участка с абстрактным правом частной собственности [10]. Право собственности во многих странах в XIX в. интерпретировалось как jus utendi et abutendi (право любого использования вещи вплоть до ее уничтожения или явного противоречия общественным интересам). Хотя еще в 1886 г. Ф. Пиччинелли в специальном исследовании о древнеримском определении права собственности [11]. доказал, что римское право вовсе не знало «jus utendi et abutendi». Да и позднее бельгийский исследователь Р. Дерин в своей книге «Право собственности во Франции и Бельгии в XIX в.» приводил высказывания авторов Кодекса Наполеона – Гренье (о недопустимости возведения злоупотребления правом в закон) и Порталиса (о том, что свобода собственности достигается путем ограничения ее независимости) – как доказательства ограниченного характера права собственности в XIX в. [12].
На деле же, единственными ограничениями права собственности выступали нормы уже упоминавшейся ст. 544 Кодекса Наполеона, устанавливающей, что законы и регламенты могут содержать в себе некие «запрещения», а также ст. 545 Кодекса, закрепившей возможность принуждения собственника уступить свою собственность, когда это было необходимо для «общественной пользы», при обязательном условии справедливого и предварительного возмещения.
Положение о праве государства на отчуждение частной собственности «для общественного пользования» за «справедливое возмещение» содержит и текст V поправки к Конституции США 1787 г. [13].
Указанные ограничения, представляющие собой изъятия из общего принципа неприкосновенности частной собственности, первоначально носили исключительный характер и оправдывались только чрезвычайными обстоятельствами. Так, в условиях континентальной блокады и нехватки продовольствия, Наполеон был вынужден определять конкретное целевое назначение для части сельскохозяйственных угодий, обязывая их владельцев выращивать определенные культуры, в особенности сахарную свеклу. В 1810 г. во Франции был издан закон, в силу которого разработка залежей полезных ископаемых могла производиться лишь на основании разрешения (концессии) со стороны правительства, но независимо от воли собственника земельного участка, получавшего лишь вознаграждение.
Также, в странах с высокой плотностью населения и ограниченными земельными ресурсами отмечались случаи государственного вмешательства в земельные отношения. Так, например, в Бельгии законом 1847 г. местные власти всех коммун были обязаны продать или сдать в аренду все принадлежащие им и необрабатываемые земли с возложением на новых землевладельцев обязательств обрабатывать приобретенные им земли.
Но, несмотря на отдельные случаи государственного вмешательства в имущественные отношения собственности, систематического государственного регулирования земельных отношений в тот период создано не было. Положение стало меняться с переходом к монополистическому капитализму.
Теоретической основой для этого стали взгляды C. Романо, М. Ориу, Л. Дюги и других. Например, Л. Дюги провозгласил, что современное ему государство стало «социальной службой», в интересах общества «ограничивающей» частную собственность и другие индивидуальные права, которые превратились в «социальную функцию» [14]. Следовательно, право собственности дает не только право использовать свою вещь в своих индивидуальных интересах, но и налагает на собственника обширные обязанности: он обязан использовать ее только таким образом, который соответствует общественным интересам; он теряет право совершать над своей вещью действия, не являющиеся общественно полезными [15].
Новая концепция сразу же получила закрепление в законодательстве развитых капиталистических стран конца XIX – начала XX вв.: право собственности на землю уже перестало охватывать земные недра и воздушное пространство, задевая их лишь постольку, поскольку это касалось основных реальных интересов владельца земельного участка (ст. 906 Германского гражданского уложения 1900 г.). А Веймарская конституция Германии 1919 г. уже прямо провозглашала, что «собственность обязывает» и представляет собой «службу обществу».
Кстати, Л. Дюги еще в 1911 г. говорил, что в результате преобразования государства в «социальную службу», а собственности в «социальную функцию» будет вполне законным государственное принуждение частных землевладельцев обрабатывать их земли, если публичные интересы это потребуют. В годы первой мировой войны это действительно стало законом в очень многих странах из-за острой нехватки продовольствия [16].
По существу, с конца XIX в. во всех странах стало утверждаться ограниченное право частной собственности на землю, что было связано с расширением государственного вмешательства в земельные отношения и с государственным регулированием рынка земли. Так, законы Италии, Германии и других европейских государств специально оговаривали возможность ограничения права частной собственности (вплоть до изъятия у собственника земельного участка с выплатой компенсации) в целях рациональной эксплуатации земли и «установления справедливых социальных отношений», «для общего блага» или по мотивам «общественной пользы» и т.п. Более того, современные законы в таких случаях не говорят более о полном и предварительном выкупе, гарантируя собственнику только «соответствующий обстоятельствам» или «справедливый» выкуп, который в некоторых случаях (как, например, в ходе земельной реформы в Японии в 1947-1948 гг.) может быть символическим. Иногда, как редкое исключение, допускается и безвозмездная экспроприация (ст. 155 Веймарской конституции).
Таким образом, современная концепция права собственности вообще и права частной собственности на землю характеризуется ограничением правомочий собственника в пользу государства – носителя публичного интереса.
Более того, можно утверждать, что исходным положением современной научной концепции права частной собственности является утверждение, что понятие ограничений лежит в самом понятии права. Так, в «Философии права», определяя собственность как абсолютное право человека на присвоение всей вещи, Гегель все же отмечал, что может оказаться необходимым подчинить определения, касающиеся частной собственности, высшим сферам права – общественному союзу, государству [17]. Основываясь на этом, верховенство государства, осуществляющего публичную власть, воплощается применительно к земле в возникновении, изменении и прекращении прав на землю по основаниям публично-правового характера, в предъявлении к субъектам прав на землю различного рода публично-правовых требований, вытекающих из различного назначения земель, в конкретных ограничениях прав на землю и т.п. [18].
Для примера рассмотрим ограничения права частной собственности на землю по действующему российскому законодательству.
Впервые частная форма собственности на землю в России была введена Законом РСФСР от 23 ноября 1990 г. «О земельной реформе» [19] и Законом РСФСР от 24 декабря 1990 г. «О собственности в РСФСР» [20] (в Молдове введение частной собственности на землю было предусмотрено Законом РМ от 22 января 1991 г. «О собственности» [21], в Украине – Законом Украины от 20 декабря 1991 г. «О крестьянском (фермерском) хозяйстве» [22] и Законом Украины от 30 января 1992 г. «О формах собственности на землю» [23].
В основном введение частной собственности на землю, как в России, так и в странах СНГ было связано с появлением такой формы хозяйствования на земле, как крестьянские (фермерские) хозяйства. Так, из содержания ст. 4 Закона РСФСР «О земельной реформе» следовало, что земля гражданам РСФСР передается в частную собственность для ведения крестьянского (фермерского) хозяйства, для личного подсобного хозяйства и индивидуального жилищного строительства в сельской местности, для занятия садоводством и животноводством. Согласно ст. 7 Земельного кодекса РСФСР 1991 г. [24] земельные участки для указанных целей предоставлялись в собственность бесплатно (за плату – для садоводства и животноводства, для индивидуального жилищного строительства и личного подсобного хозяйства в городах и поселках). Отсюда следовали три основные особенности права частной собственности на землю:
данный институт имел ярко выраженную аграрную направленность;
доминирующим субъектом права частной собственности на землю выступали граждане;
институт права частной собственности на землю имел четко закрепленные в законе ограничения [25].
К указанным ограничениям первоначально относились:
запрет на продажу земельного участка всем, кроме местного Совета народных депутатов, в течение 10 лет;
запреты самовольного обмена земельного участка, сдачи в аренду;
строго целевое предоставление земель в собственность;
обязанность собственника соблюдать требования законодательства об охране и использовании земель, а также законодательства об охране окружающей среды;
обязанность собственника не нарушать своими действиями прав и интересов других собственников, пользователей;
право государства на изъятие земель для государственных и общественных надобностей;
право государства на изъятие земель за нарушение требований законодательства.
В ходе земельной реформы часть этих ограничений была отменена. Так, в 1992 г. круг субъектов и объектов права частной собственности на землю был расширен: в качестве субъектов права частной собственности на землю стали рассматриваться юридические лица (в соответствии с Указом Президента РФ от 25 марта 1992 г. «О продаже земельных участков гражданам и юридическим лицам при приватизации государственных и муниципальных предприятий» [26], а в качестве объектов – и земельные участки несельскохозяйственного назначения.
Тогда же в соответствии с Законом РФ от 23 декабря 1992 г. «О праве граждан РФ на получение в частную собственность и на продажу земельных участков для ведения личного подсобного и дачного хозяйства, садоводства и индивидуального жилищного строительства» [27] 10-летний мораторий на продажу земли был отменен в отношении земельных участков, предоставленных для личного подсобного и дачного хозяйства, садоводства и индивидуального жилищного строительства. А в соответствии с Указом Президента РФ от 27 октября 1993 г. № 1767 «О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы в России» [28] гражданам и юридическим лицам – собственникам земельных участков было разрешено продавать, передавать по наследству, дарить, сдавать в аренду, обменивать, а также передавать земельный участок или его часть в качестве взноса в уставные фонды (капиталы) акционерных обществ, товариществ, кооперативов, в т.ч. с иностранными инвестициями.
Конституционную базу для ограничения права частной собственности на землю в настоящее время представляют собой норма части 2 ст. 36 Конституции РФ, в соответствии с которой владение, пользование и распоряжение землей осуществляются свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов других лиц, а также норма части 3 ст. 55 Конституции РФ, в соответствии с которой права на землю могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Данное положение подтверждено и нормой ст. 43 ЗК РФ 2001 г., согласно которой граждане и юридические лица осуществляют принадлежащие им права на земельный участок по своему усмотрению, если иное не установлено Земельным кодексом и федеральными законами.
На основании данных основополагающих положений и строится система ограничений права частной собственности на землю в России по действующему законодательству.
Так, ЗК РФ 2001 г. [29] содержит следующие ограничения права частной собственности на землю:
Согласно подпункта 2 п. 1 ст. 1 ЗК владение, пользование и распоряжение землей осуществляются собственниками свободно, если это не наносит ущерб окружающей среде (принцип приоритета охраны земель как важнейшего компонента окружающей среды и средства производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве перед использованием земли в качестве недвижимого имущества).
Согласно ст. 7 ЗК все земли по их целевому назначению подразделяются на категории. Использование земель допускается только в соответствии с их целевым назначением. Правовой режим земель определяется в зависимости от их целевого назначения и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий.
Согласно ст. 27 ЗК определяются земельные участки 1) изъятые из оборота, т.е. которые не могут передаваться в частную собственность, и 2) ограниченные в обороте.
Согласно ст. 33 ЗК устанавливаются предельные размеры земельных участков, предоставляемых гражданам в собственность из находящихся в государственной или муниципальной собственности земель.
Согласно ст. 37 ЗК РФ объектом купли – продажи могут быть только земельные участки, прошедшие государственный кадастровый учет. При этом п. 2 ст. 37 ЗК РФ устанавливает требования, несоблюдение которых влечет недействительность договоров купли – продажи земельного участка.
Согласно ст. 42 ЗК РФ устанавливаются обязанности собственников земельных участков и лиц, не являющихся собственниками земельных участков (в том числе обязанность использовать земельный участок в соответствии с целевым назначением и принадлежностью к той или иной категории земель и разрешенным использованием способами, которые не должны наносить вред окружающей среде; обязанность своевременно производить платежи за землю; обязанность соблюдать при использовании земельных участков требования градостроительных регламентов, строительных, экологических, санитарно-гигиенических, противопожарных и иных правил, нормативов).
Согласно ст. 44 ЗК РФ устанавливаются основания прекращения права собственности на земельный участок. В частности, к таким основаниям относится принудительное изъятие у собственника его земельного участка в порядке, установленном гражданским законодательством. При этом ст. ст. 279 – 282 ГК РФ и ст. 55 ЗК РФ устанавливают порядок изъятия земельного участка путем выкупа для государственных и муниципальных нужд, ст. 284 ГК РФ – порядок изъятия земельного участка, который не используется в соответствии с его назначением, ст. 285 ГК РФ – порядок изъятия земельного участка, используемого с нарушением законодательства.
Согласно ст. 56 ЗК РФ закрепляется общий порядок ограничения прав на землю.
Федеральный закон от 24 июля 2002 г. № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» СЗ РФ. 2002. № 30. Ст. 3018. устанавливает следующие ограничения оборота земель сельскохозяйственного назначения:
запрет на приобретение земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения иностранным гражданам, лицам без гражданства, иностранным юридическим лицам и юридическим лицам, в уставном капитале которых доля иностранных граждан, иностранных юридических лиц и лиц без гражданства составляет более 50%;
запрет использовать земельные участки в иных целях, кроме сельскохозяйственных;
преимущественное право субъектов РФ или органов местного самоуправления на покупку продаваемого собственником земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения;
уведомление продавца земельного участка высшего органа государственной власти субъекта РФ или органа местного самоуправления о своем намерении продать земельный участок с указанием цены и других существенных условий договора купли – продажи.
установление порядка продажи земельных участков с публичных торгов.
Ряд ограничений прав на землю устанавливаются также Законом РФ от 24 апреля 1995 г. «О животном мире» CЗ РФ. 1995. № 17. Ст. 1462., Законом РСФСР от 1 апреля 1993 г. «О Государственной границе Российской Федерации» [30] , Законом РСФСР от 15 декабря 1978 г. «Об охране и использовании памятников истории и культуры», Водным кодексом РФ от 16 ноября 1995 г. [31] , Лесным кодексом РФ от 29 января 1997 г., Законом РФ «О недрах» (в редакции Федерального закона от 3 марта 1995 г. [32], Федеральным законом от 14 марта 1995 г. «Об особо охраняемых природных территориях» [33] , Федеральным законом от 16 июля 1998 г. «О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения» [34], Федеральным законом от 10 января 1996 г. «О мелиорации земель» [35] и другими федеральными законами.
Резюмируя все вышеизложенное и учитывая выявившиеся тенденции процессов приватизации земель в странах СНГ, на наш взгляд, при реформировании земельных отношений в ПМР не следует коренным образом разрушать сложившийся земельный строй, основанный на исключительной государственной собственности на землю, что закреплено в ст. 5 Конституции ПМР. В условиях ПМР с учетом утвердившегося в законодательстве современных государств права ограниченной частной собственности на землю более приемлемым было бы закрепление и развитие права владения землей как института ограниченного вещного права на землю, сходного по основным признакам с эмфитевзисом в древнеримском частном праве и чиншевым правом в дореволюционном российском гражданском праве [36], и представляющего собой правовую форму наиболее адекватного отношения к земле при сохранении права исключительной государственной собственности на землю.
Возможность и необходимость закрепления и развития эмфитевзиса в современном земельном законодательстве ПМР объясняется, на наш взгляд, следующими причинами:
- в условиях сохранения исключительной государственной собственности на землю введение ограниченных вещных права на землю – единственная возможность для развития производительных сил в сельском хозяйстве и в иных отраслях экономики в условиях становления подлинно рыночных отношений;
- непосредственное заключение эмфитевтического договора между собственником земли – государством (в лице специально уполномоченного на то органа) и будущим владельцем будет способствовать: установлению прямых и равноправных отношений между сторонами, развитию регулятивных и контрольных функций государства за земельным оборотом, упорядочению земельного оборота;
- титул владельца дает возможность своему носителю не только определенным в законе образом распоряжаться переданным ему во владение земельным участком, но и наилучшим образом защитить свои права от притязаний других лиц, в том числе и от собственника (что, в частности, предусмотрено ст. 322 ГК ПМР);
- институт владения земельными участками (правда, в ограниченном виде – как владение земельными участками юридическими лицами) был знаком как советскому (Закон СССР «О собственности в СССР»), так и приднестровскому (ст. 8 Закона ПМР «О собственности в ПМР») законодательству;
- изменения, которые необходимо будет произвести в действующем законодательстве ПМР в связи с введением права владения землей, несоизмеримо меньше тех кардинальных изменений всей системы регулирования земельных и не только земельных отношений, которые будут связаны с введением права частной собственности на землю;
- учитывая современные тенденции ограничения права частой собственности на землю, ограниченное вещное право представляется институтом более гибким и органично вписывающимся в тот земельный строй, который развивается в ПМР;
- предоставление владельцу широких полномочий, в том числе и по распоряжению земельным участком, коррелируется с усилением контроля государства (в лице специально уполномоченного органа) над данным вещным право посредством механизма заключения, исполнения и прекращения договора о праве владения земельным участком;
- значительно расширится круг субъектов вещных прав на землю, куда будут входить и граждане, и юридические лица (при особенностях предоставления права владения лицам без гражданства, иностранным физическим и юридическим лицам);
- в римском частном праве и в гражданском праве дореволюционной России имеется достаточно нормативного материала для формирования полноценного института владения землей, соответствующего современным экономическим отношениям;
- институт владения как ограниченного вещного права, представляющее своему носителю юридическую власть над вещью, более других прав на землю (например, право пользования, аренда) отвечает принципу устойчивости землепользования (одному из основных принципов формирования эффективных форм хозяйствования на земле);
- закрепление права владения землей будет способствовать развитию земельного оборота, что является важнейшим фактором формирования эффективных форм хозяйствования на земле.
Телефон доверия:0(533)9-45-94
Социальные сети:
Президент
Приднестровской Молдавской Республики
Правительство
Приднестровской Молдавской Республики
Верховный Совет
Приднестровской Молдавской Республики
ВМЕСТЕ
Фонд социальной поддержки граждан
Портал государственных услуг
Приднестровской Молдавской Республики
База данных законодательства
Приднестровской Молдавской Республики