Минюст ПМР: КОНЦЕПЦИЯ РЕФОРМИРОВАНИЯ АДМИНИСТРАТИВНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА

КОНЦЕПЦИЯ РЕФОРМИРОВАНИЯ АДМИНИСТРАТИВНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА

Н. Яковлева, начальник отдела правового обеспечения реформ

В настоящее время в Приднестровье происходит масштабное и динамичное развитие законодательства в различных отраслях права. Наиболее остро и актуально стоит вопрос о разработке нового кодекса, регулирующего отношения в сфере административного управления.

Накопление большого количества нормативного материала в сфере административных отношений, проблема согласованности норм и правильности их применения приводит к выводу о необходимости систематизировать административное законодательство. Кодификация — это наиболее приемлемая в данном случае форма упорядочения норм, так как кодификация предполагает проработку, анализ действующего законодательства, в результате чего принимается новый нормативный акт.

В июле 2002 года на смену Кодекса МССР об административных правонарушениях был принят Кодекс ПМР об административных правонарушениях. Не секрет, что Кодекс ПМР мало отличается от КоАП МССР. Вce те изменения, которые были в него внесены, носили, как правило, технический характер. Попытки привести Кодекс в соответствие с уже сложившимися правоотношениями на стадии проработки, не увенчались успехом, что привело к необходимости внесения в него в последующем поправок. Только за один год действия КоАП ПМР субъектами законодательной инициативы было предложено более четырнадцати изменений и дополнений, основной целью которых является внесение в КоАП новых составов административных правонарушений и увеличении размеров штрафов.

Бессистемный, хаотичный подход к изменению административного законодательства, множество противоречий норм КоАПа друг другу в конечном итоге привели к практической невозможности его применения. Кроме того, КоАП ПМР содержит главный недостаток, доставшийся ему в наследство от советского законодательства — его основной целью является защита государства, в то время как статья 16 Конституции ПМР гласит, что высшей ценностью общества и государства является человек, его права и свободы и их защита — обязанность государства.

С вступлением ПМР в рыночные отношения и отказом от административно-командной системы управления, должны измениться и правовые подходы к законодательному регулированию всех сфер общественной жизни. При этом основной задачей при переработке законодательства, в том числе административного, является перенос акцентов с защиты интересов государства на защиту прав граждан.

В Российской Федерации уже сделаны некоторые шаги в данном направлении. Так, с 1 июля 2002 года в РФ действует КоАП, который не только в значительной степени решил проблемы унификации мер административной ответственности, но и существенно ограничил прерогативы должностных лиц в области производства по делам об административных правонарушениях: к их ведению отнесено назначение предупреждения, а также в некоторых случаях — административного штрафа и административного выдворения, остальные виды административных наказаний назначаются судом.

Российскими правоведами и практиками даны как положительные, так и отрицательные оценки содержанию нового КоАПа, но мы не будем на них акцентировать внимание, так как основной целью данной статьи является попытка определения тех путей, которыми должно идти приднестровское законодательство в сфере регулирования административных правоотношений. Легкий путь — это имплементация российского КоАПа с незначительной переработкой для приведения его в соответствие с нашим правовым полем. Но является ли это оптимальным решением для приднестровского законодательства? Не является ли это слишком узким взглядом на проблему? Ведь административное законодательство включает в себя огромный спектр отношений, требующих регламентации: государственное управление в целом, организация деятельности исполнительных органов государственной власти, основы их взаимодействия, государственная служба, контроль и надзор органов власти, административный процесс, административная юрисдикция, государственная регистрация, государственный учет, лицензирование и выдача других специальных разрешений, сертификация, аккредитация, государственный заказ, административный договор и т. д. Институт привлечения к административной ответственности является лишь небольшой составляющей административного права. Однако все эти правоотношения требуют единого подхода в правовом регулировании и должны основываться на единых принципах. Поэтому, по нашему мнению, наиболее приемлемый для Приднестровской Молдавской Республики путь — это разработка единого базового акта, составные части которого имеют общий предмет регулирования — управленческие отношения.

В науке административного права Российской Федерации уже давно обсуждается необходимость коренного реформирования административного законодательства, во главу угла которого ставятся задачи по повышению эффективности деятельности системы исполнительной власти и создание благоприятных условий для реализации гражданами своих прав и интересов. И только сейчас Россия перешла к практической реализации поставленных задач. Так 23 июня 2003 года Президентом Российской Федерации был принят Указ «О мерах по проведению административной реформы в 2003-2004 годах»

Собрание законодательства РФ от 28 июля 2003 года, № 30.

. Указом определены приоритетные направления административной реформы, которые заключаются в следующем:

ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, в том числе прекращение избыточного государственного регулирования;

исключение дублирования функций и полномочий федеральных органов исполнительной власти;

развитие системы саморегулируемых организаций в области экономики;

организационное разделение функций, касающихся регулирования экономической деятельности, надзора и контроля, управления государственным имуществом и предоставления государственными организациями услуг гражданам и юридическим лицам;

завершения процесса разграничения полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, оптимизация деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти.

Актуальность поставленных задач и для нашего законодательства неоспорима, однако хотелось бы отметить, что некоторые преобразования в административной системе управления Приднестровья сделаны. Так, например, начиная с 2000 года, начался переход от отраслевого управления к функциональному, процесс по разделению функций контроля и надзора, были приняты ряд нормативных актов по упрощению государственного контроля и надзора за деятельностью предпринимателей на товарных рынках ПМР. Но предстоит сделать намного больше.

Главная цель и задача административно-правовой реформы в ПМР — это упорядочение общественных отношений, связанных с государственной административной (управленческой) деятельностью.

У Ф. Вернера есть высказывание: «Административное право есть конкретизированное конституционное право»[1].

Конституция является основой для всей правовой системы государства, она обеспечивает законность публичного управления, в то время как административное право есть основа развития государственного управления, формирования властно-управленческой структуры, реализации компетенции и полномочий исполнительных органов государства. Административное право призвано конкретизировать конституционное право, и является его «органическим» продолжением.

Исходя из этого, в основу кодифицированного административного акта, должны быть положены в первую очередь материальные нормы административного права, в то время как процессуальные нормы, содержащиеся в КоАПе, являются лишь одной из составляющих Административного кодекса. Кроме того, исходя из тенденции развития административного права в Административный кодекс в обязательном порядке должны быть включены так называемые процедурные нормы.

Российская практика исходит из того положения, что административное материальное право является настолько большим блоком правового регулирования, что для Российской Федерации с ее многоуровневой системой построения органов систематизация административного законодательства не может происходить посредством разработки и принятия единого Административного кодекса. Речь может идти лишь об институтной кодификации административно-правовых норм посредством принятия базовых федеральных законов, в том числе и кодексов.

Тем не менее, примеры общей кодификации норм, регулирующих управленческие отношения, есть. Так, в 1999 году в Грузии был принят Общий административный кодекс. Кодекс регулирует деятельность государственных, местных органов, учреждений и иных организаций, должностных лиц, «осуществляющих властные полномочия», при выполнении управленческих функций. Общий административный кодекс Грузии содержит основополагающие принципы деятельности органов управления, границы их полномочий, порядок взаимоотношений органов власти и граждан. Особое место в Кодексе занимают нормы, устанавливающие порядок осуществления юридических действий и принятия решений органами управления - административные процедуры.

Таким образом, Общий административный кодекс Грузии содержит исключительно материальные и процедурные нормы, но в него не включены нормы процессуального права.

По нашему мнению, законодательство Приднестровской Молдавской Республики должно стремится к объединению в едином акте материального и процессуального административного законодательства, кроме того, для административного законодательства также актуально подробное регламентирование административных процедур. Основной целью этого объединения является унификация понятийного аппарата административного права, урегулирование наиболее общих начал государственного управления в целом, а также по отдельным его функциям и отраслям.

Качественно новый Административный кодекс должен соответствовать следующим параметрам:

1. Полнота регулирования отношений в административной сфере.

2. Единообразие регулирования административных отношений на всей территории республики и по всем сферам управления.

3. Закрепление основных административных принципов, понятий и конструкций.

4. Лидирующее место среди иных законов, регулирующих управленческие отношения, и особое воздействие на все правовые акты и процесс их правоприменения.

Исходя из того, что административное право и административное законодательство - неразрывные понятия, структура Административного кодекса должна соответствовать системе административного права.

В период существования Советского Союза, когда управление признавалось основным выражением государственной деятельности, административное право фокусировалось вокруг государственного управления. Его общая часть посвящалась предмету, системе, источникам, органам государственного управления, их актам, государственным служащим, административно-правовому статусу гражданина, а особенная - организации управления в отраслях и сферах государственной жизни.

Согласно К. С. Вельскому, система административного права состоит из трех тесно взаимосвязанных в практической сфере и самостоятельных правовых образований внутри административного права: администрации, полиции и юстиции[2].

Однако, на наш взгляд, администрация, полиция и юстиция представляют собой, если прибегнуть к обобщению, части одного целого — самого государства; в таком случае между ними стираются принципиальные различия.

В настоящее время следует говорить о другом «нетрадиционном» подходе к разделению административного права. В основу разделения Общей и Особенной частей административного права следует положить предмет регулирования. Так, по мнению Ю. Н. Старикова, Общее административное право можно представить следующим образом:

1) понятие и сущность публичного управления; правовые источники административного права; основные понятия административного права; особенности административно-правовых отношений;

2) субъекты управленческих действий;

3) структура и содержание государственного управления;

4) управленческий процесс (формы и методы государственного управления); правовой акт управления и административный договор;

5) административное принуждение;

6) административно-юрисдикционный процесс;

7) административный процесс или административно-правовая судебная защита прав и свобод граждан от незаконных действий и решений органов государственного управления и должностных лиц;

8) возмещение вреда и ущерба, причиненных физическим и юридическим лицам в административном порядке;

9) контроль и надзор в сфере государственного управления[3]

Составляющими Особенной части административного права являются правовые нормы, устанавливающие специфические административно-правовые средства, при помощи которых осуществляется управленческая деятельность, меры ответственности за неправомерное поведение субъектов управления и нормы, регламентирующие конкретные сферы управленческой деятельности (социальное право, образовательное право, дорожное право и др.).

Беря за основу эту систему административного права, структуру Административного кодекса можно представить примерно следующим образом:

Общая часть

Глава 1.

Общие начала организации и осуществления государственного управления.

1) основные термины и понятия;

2) субъекты, осуществляющие государственное управление;

3) система государственных органов;

4) формы управления;

5) методы управления;

6) принципы государственного управления.

Глава 2.

Органы исполнительной власти и государственные учреждения.

1) понятие органа исполнительной власти;

2) система, организационно-правовые формы органов исполнительной власти;

3) порядок создания, реорганизации, ликвидации;

4) общие начала организации и деятельности органов исполнительной власти;

5) понятие государственного учреждения, виды;

6) порядок создания, реорганизации и ликвидации государственного учреждения

7) правовые основы взаимодействия государственных учреждений с органами исполнительной власти.

Глава 3.

Основы государственной службы.

1) понятие государственной должности;

2) понятие и признаки государственной службы;

3) виды государственной службы;

4) понятие государственного служащего;

5) правовое положение государственного служащего.

Глава

4. Акты управления и административный договор.

1) нормативные акты государственного управления;

2) индивидуальные акты государственного управления;

3) виды, формы, порядок подготовки, принятия (издания), опубликования, введения в действие и прекращения актов государственного управления;

4) административный договор (понятие, виды, содержание).

Глава 5.

Контроль и надзор органов исполнительной власти.

1) понятие контроля;

2) понятие надзора;

3) основные принципы проведения контрольных (надзорных) мероприятий;

4) порядок проведения контрольных (надзорных) мероприятий.

Глава 6.

Возмещение вреда, причиненного административными действиями.

1) общие правила возмещения вреда;

2) возмещение вреда, причиненного в связи с изданием акта управления.

Глава 7.

Административное правонарушение и административное наказание.

1) понятие административного правонарушения;

2) формы вины;

3) виды административных наказаний;

4) принципы и правила наложения административного наказания.

Глава 8.

Административные процедуры

1) основные принципы осуществления административных процедур;

2) подведомственность дел;

3) отводы;

4) права и обязанности сторон;

5) представительство;

6) доказательства;

7) сроки рассмотрения;

8) извещения и вызовы;

9) расходы;

10) возбуждение административного дела;

11)особые процедуры;

12) пересмотр решений по административным делам;

13) обжалование;

14) принесение жалобы;

15) решение по жалобе;

16) 16)исполнение решения.

Особенная часть

Глава 9.

Административные правонарушения в сферах управления

1) административные правонарушения, посягающие на права граждан;

2) административные правонарушения, посягающие на здоровье, санитарно-эпидемиологическое благополучие населения и общественную нравственность;

3) административные правонарушения в сфере охраны собственности;

4) административные правонарушения в сфере охраны окружающей среды и природопользования;

5) административные правонарушения в промышленности, строительстве и энергетике;

6) административные правонарушения в сельском хозяйстве, ветеринарии;

7) административные правонарушения на транспорте;

8) административные правонарушения в сфере дорожного движения;

9) административные правонарушения в сфере связи и информации;

10) административные правонарушения в сфере предпринимательской деятельности;

11) административные правонарушения в сфере финансов, налогов и сборов, рынка ценных бумаг;

12) административные правонарушения в сфере таможенного дела;

13) административные правонарушения, посягающие

на институты государственной власти;

14) административные правонарушения в сфере защиты государственной границы;

15) административные правонарушения против порядка управления;

16) административные правонарушения, посягающие

на общественный порядок и общественную безопасность.

Глава 10.

Специальные средства государственного управления.

1) государственный учет;

2) выдача специальных разрешений;

3) лицензирование;

4) государственная регистрация;

5) государственная аккредитация;

6) сертификация.

Специальная часть.

В данной Части должны закрепляться нормы, устанавливающие специальный механизм административного судопроизводства.

Предложенная структура Административного кодекса является условной и подлежит обсуждению. Автор данной статьи будет чрезвычайно признателен всем за дальнейшие рекомендации и предложения, способствующие развитию научной дискуссии по основным проблемам административного права в целях его дальнейшего развития и эффективного реформирования.

_______________________

1. См.: Werner F. Verwaltungsreht als konkretisiertes Verfassungrecht // DVBI. 1959/ S. 527.

2. См.:О некоторых актуальных проблемах административного права. С. 22.

3. Старилов Ю. Н. Курс общего административного права. Т. 1. М,, 2002 г.

Телефон доверия:0(533)9-45-94

Социальные сети:

О Министерстве

Реестры

Информация

Формы бланков

Приднестровье

Все о Приднестровье

Полезные ссылки