МЕСТО ПРОКУРАТУРЫ В СИСТЕМЕ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ: ОПЫТ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
И ПРИДНЕСТРОВСКАЯ ДЕЙСТВИТЕЛЬНОСТЬ
А. Делинский, кандидат юридических наук, доцент, Международный гуманитарный университет. Украина
12 декабря 1993 года Россия, как подлинно суверенное государство, самостоятельно приняла свою новую Конституцию на общероссийском референдуме. И хотя с момента принятия Конституции прошло уже почти 10 лет, сегодня ещё вряд ли можно назвать Российскую Федерацию состоявшимся демократическим правовым государством. Построение такого государства является пока только целью, а не реальностью российской правовой действительности.
Провозгласив себя в 1993 году демократическим правовым государством, в котором человек, его права и свободы являются высшей ценностью, Россия приняла на себя обязательства по обеспечению режима верховенства Конституции и законов, последовательному проведению принципа разделения властей в системе федеральных органов государственной власти, защите прав и свобод человека и гражданина. Уже сам факт закрепления в конституционной практике России принципа разделения властей говорит именно в пользу демократии, так как реальное разделение создает устойчивый характер для демократических преобразований, а также представляет собой один из основных способов, защищающих права и свободы человека и гражданина. Занимая ведущее место в конституционном конструировании властных структур, в распределении функций и полномочий между ними, принцип разделения властей позволяет предотвратить чрезмерное усиление и возвышение над другими какой-либо одной ветви власти, не допустить захвата кем-либо власти или присвоения властных полномочий, установления диктатуры. В соответствии с этим принципом власть не может быть сосредоточена в руках одного лица или одного органа, а должна быть рассредоточена между ветвями власти.
Конституционно закрепив, что государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную, Конституция вверила каждую из этих ветвей власти соответствующим органам, действующим самостоятельно. Самостоятельность государственных органов является краеугольным камнем в разделении властей и способна обеспечить действительную реализацию всего механизма разделения. При этом самостоятельность органов не должна полностью абсолютизироваться, так как для нормального и эффективного функционирования всего государственного механизма, его органы власти должны взаимодействовать между собой. В этом взаимодействии они ограничивают и уравновешивают друг друга с помощью системы сдержек и противовесов. Эта система возможна лишь в условиях демократического строя. Она производна от принципа разделения властей и одновременно является способом его реализации. Именно такая схема организации государственной власти способна предотвратить её монополизацию и позволяет разумно и согласованно в рамках конституционно-правового поля, решать вопросы государственной политики.
Принцип разделения властей, закрепленный в общей форме статьей 10 Российской Конституции, реализуется и конкретизируется в нормах, определяющих статус Президента, Федерального Собрания, Правительства и судов Российской Федерации. Так, глава 7 Конституции утвердила самостоятельное положение судебной власти как независимой, суверенной, равновеликой законодательной и исполнительной ветвям государственной власти. Согласно Конституции, правосудие в Российской Федерации осуществляется только судом посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства. При этом судьи независимы и подчиняются только Конституции и федеральному закону. Таким образом, конституционно закреплено, что судебная власть осуществляет правосудие самостоятельно и не разделяет указанную функцию с иными государственными органами. В то же время, в эту главу Конституции включена статья о прокуратуре, в которой статус и место прокуратуры в системе органов государственной власти не определен, а лишь указывается, что прокуратура составляет единую централизованную систему с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору, а ее полномочия, организация и порядок деятельности определяются Федеральным законом. Однако Закон РФ «О внесении изменений и дополнений в Закон РФ «О прокуратуре Российской Федерации» от 18 октября 1995 г. провозгласил, что органы прокуратуры осуществляют полномочия независимо от федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Федерации, органов местного самоуправления, общественных объединений. Таким образом, он как бы установил самостоятельную, независимую ветвь государственной власти — прокурорскую власть, что нарушает конституционный принцип разделения властей, предусмотренный статьей 10 Конституции РФ.
Сегодня можно только предполагать, нем руководствовались авторы проекта новой Конституции, включая статью о прокуратуре в главу «Судебная власть». Не исключено, что они могли руководствоваться исключительно утилитарным подходом: раз прокуратура вроде бы близка к судебной власти, то ее и надо поместить в эту главу. Также не исключено и то, что авторы проекта новой Конституции изначально планировали оставить за прокуратурой лишь функцию поддержания обвинения в суде и надзора за следствием и дознанием. Но в какой-то момент, видимо, решили, что нужно сохранить прокуратуру как единую централизованную систему, конституционно определиться в порядке назначения Генерального прокурора Российской Федерации и нижестоящих прокуроров, а вопросы, относящиеся к полномочиям, организации и порядку деятельности прокуратуры Российской Федерации, должны были решиться федеральным законом. В результате чего вопрос о роли и месте прокуратуры в системе органов государственной власти фактически остался открытым.
Конституционно-правовая неопределенность в вопросе статуса прокуратуры породила в научно-практических кругах России споры по вопросу к какой ветви власти необходимо отнести прокуратуру. Данная проблема до сих пор не нашла своего однозначного решения. Одни считают, что прокуратура должна примыкать к системе исполнительной власти, реализующей законы, другие отводят ей место в президентской структуре, некоторые даже предлагают отнести прокуратуру к законодательной власти.
В условиях правовой реформы ряд ученых и практиков пытаются провести четкую грань между полномочиями судебной власти и органами прокуратуры, предлагая различные варианты. Некоторые из них, видя место прокуратуры именно в системе судебной власти, считают необходимым в ходе правовой реформы переподчинить прокуратуру судебному ведомству. По их мнению, включение статьи о прокуратуре в главу «Судебная власть», исключает саму возможность возложения на нее ряда функций, в том числе надзорных, так как основным направлением в деятельности прокуратуры должна быть борьба с преступностью (1). В частности, активный сторонник подчинения прокуратуры судебному ведомству В.Н. Точиловский утверждал, что прокуратура должна заниматься только уголовным преследованием и поддерживать государственное обвинение (2) . В таком специфическом виде институт прокурорского надзора существует в странах англосаксонской правовой семьи. То есть прокурор является представителем одной из сторон судебного процесса и действует исключительно пределах сферы действия судебной системы. Полномочия прокурора, равные полномочиям стороны в процессе, не выходят за круг вопросов, подлежащих урегулированию судебным решением. Следует отметить, что в этих стране: прокуратура вообще очень редко подвергается конституционному регулированию. В связи с этим, конституционализация прокуратуры в России оценивается западным специалистами как традиция, оставшаяся от советского конституционализма (3) .
Полагаем, что включение статьи о прокуратуре в глав Конституции «Судебная власть» является необоснованным и неосторожным, так как прокуратура искусственно отнесена к судебной ветви власти, что не соответствует правовому статусу органов прокуратуры, поскольку прокуратура не отправляет правосудия. Исследования, проводимы НИИ проблем укрепления законности и правопорядка при Генеральной прокуратуре РФ показали, что па вопрос «Как Вы относитесь к мнению ряда ученых о том, что прокуратура входит в судебную систему?» 65,9% судей российских регионов ответили — «полностью не поддерживаю». Что касается самих работников прокуратуры, то на указанны вопрос «полностью не поддерживаю» ответили 83,4 %(4) . Думается, что авторам, при разработке проекта новой Конституции в части решения вопроса о месте прокуратуры в системе органов государственной власти совсем не лишним было бы знать мнение, как самих представителей судейского сообщества, так и работников прокуратуры.
Исходя из складывающихся реалий, учитывая статус Президента Российской Федерации, ряд ученых-правоведов считают, что органы прокуратуры должны занять свое место «под крылом президента», стать органом президентской власти. Так, например, по мнению Ю.В. Кореневского, функции прокуратуры в части осуществления надзора за точным и единообразным исполнением законов очень близки функциям президента (5). Согласно ч. 2 ст. 80 Конституции Президент РФ является ее гарантом, а также прав и свобод человека и гражданина. В установленном порядке он принимает меры по охране суверенитета РФ и государственной целостности, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти. Функция гаранта Конституции подчёркивает особое место и роль Президента как главы государства. Гарантируя Конституцию, Президент обязан требовать соблюдения её норм всеми органами государственной власти, органами местного самоуправления, организациями, гражданами и их объединениями. И хотя обеспечивать исполнение Конституции должны все органы государственной власти и должностные лица, они могут это делать в какой-либо области или частично, в то время как Президент — единственное лицо, которое гарантирует Конституцию в целом. В гарантировании Конституции Президенту принадлежит доминирующая роль. В связи с этим органы прокуратуры должны в большей мере помогать Президенту страны реализовывать свои права и обязанности и стать тем механизмом, который бы позволял главе государства быть действенным гарантом Конституции. По результатам исследования НИИ проблем укрепления законности и правопорядка при Генеральной прокуратуре РФ, — эта точка зрения находит поддержку не только у ученых-правоведов, но и среди практических работников. Следует отметить, что «против» выступили только отдельные депутаты законодательных представительных органов субъектов Российской Федерации (6) .
На наш взгляд, не меньшего внимания заслуживают и мнения ученых, предлагающих включить прокуратуру в состав исполнительной власти. Административно-властный характер полномочий прокуратуры в надзоре за исполнением законов органами предварительного следствия, дознания, а также органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность и исполнение уголовных и административных наказаний, способствует формированию взгляда на прокуратуру именно как на орган исполнительной власти. Так, Ю.А. Дмитриев и Г.Г. Черемных, исходя из процесса исторического развития прокуратуры России, а также анализа основных её функций, считают, что «... по своей природе она относится к числу органов, образующих ветвь исполнительной власти, если, конечно, исходить из традиционного её деления на три ветви власти» (7). Возможно, российским ученым и практикам следовало бы лучше приглядеться к странам с развитыми правовыми системами, где в качестве правовой основы действует система формально определенных норм, исходящих от государства, как и в России. В этих странах прокуратура входит в систему исполнительной власти и подотчетна её главе.
Что касается предположений о том, что прокуратура должна примыкать к законодательной власти как орган, осуществляющий надзор за соблюдением законов, то исследования, проведенные НИИ проблем укрепления законности и правопорядка при Генеральной прокуратуре РФ, свидетельствуют о том, что отнесение прокуратуры к органам законодательной власти не отвечает требованиям современного этапа развития государственно-правовой системы (8). Если обратиться к истории, то по Конституции СССР 1977 года высший орган государственной власти — Верховный Совет СССР и его Президиум — действительно принимали непосредственное участие в формировании прокуратуры и контролировали её деятельность. Фактически, советская прокуратура являлась контрольным органом высшей законодательной власти Союза ССР. Кроме того, советская прокуратура была наделена законодательным органом неограниченной властью, при этом, у неё почти полностью отсутствовала ответственность. Считаем, что указанная позиция привержена устоявшимся стереотипам о месте и роли прокуратуры в механизме государства. Авторы, отстаивающие её, еще полностью не освободились от советского взгляда на данную проблему и отдают предпочтение советской концепции организации прокуратуры, а не той, что принята в демократических правовых государствах. Кроме того, они не учитывают, что подчинение прокуратуры законодательной власти может разрушить сложившуюся в государстве систему «сдержек и противовесов».
Конечно же, разные точки зрения имеют право на существование. Но теоретические построения в этой области должны, прежде всего, основываться на глубоком познании социальной практики и исключать возможность применения метода проб и ошибок, так как просчеты в решении вопроса о месте и роли прокуратуры в системе органов государственной власти чреваты опасными последствиями не только для функционирования правоохранительной системы, но и для общества и государства в целом.
К сожалению, по данной исследуемой проблеме отсутствуют какие-либо принципиальные решения Конституционного суда Российской Федерации, который по Конституции призван обеспечивать соблюдение принципа разделения властей. В этой части представляет интерес правовая позиция Конституционного суда Приднестровской Молдавской Республики, высказанная в решении по делу о толковании статьи 6 Конституции Приднестровской Молдавской Республики.
Следует отметить, что Конституция Приднестровской Молдавской Республики, принятая 24 декабря 1995 года на всенародном референдуме, провозгласила от лица многонационального народа Приднестровья Приднестровскую Молдавскую Республику суверенным, независимым, демократическим и правовым государством, в котором человек, его права и свободы являются высшей ценностью общества и государства. В Конституции Приднестровской Молдавской Республики нашли отражение практически все признанные международным сообществом права и свободы человека: гражданские, политические, социально-экономические и культурные. Они в целом соответствуют Международным пактам о правах человека 1966 г.
В отличие от Конституции Российской Федерации, в Конституции Приднестровской Молдавской Республики выделена самостоятельно глава 6 «Прокуратура», которая, однако также не определяет статус прокуратуры в системе органов государственной власти Приднестровья (9). Президент Приднестровской Молдавской Республики, являясь гарантом Конституции и обеспечивая согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти, обратился в Конституционный суд с просьбой дать толкование статьи 6 Конституции, в части определения положения прокуратуры в системе органов государственной власти и управления.
Рассмотрев дело, Конституционный суд Приднестровья в своем решении выразил правовую позицию, основываясь на базовых конституционных принципах. В частности, им было отмечено, что принцип разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную, закрепленный статьей 6 Конституции, является одной из основ конституционного строя Приднестровской Молдавской Республики. При этом Конституционный суд обратил внимание Главы государства (Президента) и законодательного органа государственной власти (Верховного Совета) на то, что прокуратура Приднестровской Молдавской Республики, выполняя государственные функции, не относится согласно Конституции ни к одной из ветвей власти, что противоречит основам конституционного строя Республики, получившим выражение в главе 1 Основного Закона. Прямое предписание на этот счет содержится в самой Конституции Приднестровской Молдавской Республики (статья 15), согласно которой положения её главы 1 составляют основы конституционного строя, и никакие другие положения Конституции не могут противоречить этим основам. Конституционный суд рекомендовал ветвям государственной власти Приднестровской Молдавской Республики совместно определить место прокуратуры в системе органов государственной власти, руководствуясь положениями раздела 1 Конституции и решением Конституционного суда (10). Тем самым высшие органы государственной власти Приднестровья получили исторический шанс совместно разобраться в вопросе о месте и роли прокуратуры в механизме государства, дать реалистическую оценку действительному положению дел и найти тот конституционно-правовой путь, по которому прокуратура будет идти дальше.
Конституционно-правовая неопределенность в вопросе статуса прокуратуры, с одной стороны, безграничная самостоятельность и концентрация властных полномочий, с другой, в условиях демократического правового государства могут пагубно сказаться на работе всего государственного механизма. Опыт Российской Федерации по решению данной проблемы есть, но он, как показывает практика, не эффективен и не дает возможность в полной мере реализовать конституционный принцип организации власти в Российской Федерации — принцип разделения властей. Считаем, что Приднестровская Молдавская Республика не должна слепо следовать практике, сложившейся в других государствах, а должна исходить из системы правовых принципов, представляющих основы конституционного строя Республики и правовых позиций Конституционного суда, как органа, призванного гарантировать верховенство и обеспечивать прямое действие Конституции. Насколько сумеют высшие органы государственной власти Приднестровья учесть и избежать правовых ошибок других государств, в том числе России, покажет время.
1. См.:Савицкий В. Стержневая функция прокуратуры - осуществление уголовного преследования // Российская юстиция. 1994 № 10. С. 24.
2. См.: Точиловский В Н. О концепции прокурорской власти // Советское государство и право. 1990. № 9. С.46.
3. Конституционное право: восточноевропейское обозрение // 1999. № 3. С. 48.
4. Андреев Б.В, Бессарабов В.Г. Прокуратура в политической системе современной России (состояние, проблемы и перспективы) // М., 1999 С. 65.
5.Становление правового государства в Российской Федерации и функции прокуратуры // Государство и право. 1994. № 5. С. 26.
6. Андреев Б.В., Бессарабов В.Г. Прокуратура в политической системе современной России (состояние, проблемы и перспективы) // М., 1999. С. 65.
7. Дмитриев Ю А , Черемных Г.Г. Разделение властей и правовая природа органов прокуратуры // «Юрист» 1997. № 6 С 30.
8. Андреев Б.В, Бессарабов В.Г. Прокуратура в политической системе современной России (состояние, проблемы и перспективы) // М., 1999. С.65.
9. Конституция Приднестровской Молдавской Республики // Офиц. изд - Тирасполь: Издательство «Литера», 2000 - С. 160.
10.Постановление Конституционного суда Приднестровской Молдавской Республики от 3 июня 2003 года № 02-П/ОЗ по делу о толковании статьи 6 Конституции Приднестровской Молдавской Республики // Вестник Конституционного суда Приднестровской Молдавской Республики. 2003. С. 16.
