ПОЛНОМОЧИЯ ПРЕЗИДЕНТА В ЗАКОНОДАТЕЛЬНОМ ПРОЦЕССЕ
Л. Пионтковская, юрисконсульт Администрации Президента ПМР, аспирант Института государства и права Российской академии наук
Статьей 64 Конституции Приднестровской Молдавской Республики закрепляется перечень субъектов законодательной инициативы. В первую очередь данное право принадлежит Президенту Приднестровской Молдавской Республики, как главе государства и должностному лицу, возглавляющему систему исполнительных органов государственной власти (в частности, Кабинет Министров может осуществлять право законодательной инициативы только через Президента Приднестровской Молдавской Республики, что установлено подпунктом «в» пункта 1 статьи 74 Конституции ПМР). Субъекты законодательной инициативы участвуют в законотворческом процессе в Верховном Совете на всех его стадиях (за исключением голосования) на равных основаниях и не могут быть в этом ограничены.
В современной юридической литературе существуют разнообразные определения понятия законодательного процесса. Совокупив их, можно получить следующее:
Законодательный процесс — регламентированный Конституцией, законами и иными нормативно-правовыми актами процесс внесения на рассмотрение законодательного органа законопроектов, порядок их принятия, опубликования и вступления в действие.
В справочной литературе встречается стадия законодательного процесса, которую называют предзаконодательный процесс, включающий в себя следующие этапы: появление идеи, обоснование предложений о необходимости разработки нового закона и подготовка самого законопроекта[1].
Участие Президента в законодательном процессе заключается в следующих действиях:
1) внесение законопроекта по праву законодательной инициативы;
2) дача официальных заключений на законопроекты, представленные другими субъектами законодательной инициативы;
3) возможность постоянного его участия в процессе законотворчества при обсуждении закона в Верховном Совете;
4) подписание и обнародование закона в соответствии с пунктом 1 статьи 65 Конституции Приднестровской Молдавской Республики;
5) отклонение закона («право вето») в соответствии с пунктом 2 статьи 65 Конституции Приднестровской Молдавской Республики.
Также Президент участвует в формировании планов законопроектных работ на текущий год.
Основным правовым актом, регулирующим порядок подготовки законопроекта для последующего его внесения в качестве законодательной инициативы, является Указ Президента Приднестровской Молдавской Республики от 12 июня 2001 года № 295 «О порядке подготовки проектов правовых актов и об общих принципах взаимодействия исполнительных органов государственной власти с Верховным Советом Приднестровской Молдавской Республики».
Согласно пункту 37 раздела IV «Подготовка и внесение проектов законодательных актов, официальных заключений Президента на законопроекты» министерство, ведомство, являющееся инициатором законопроекта, составляет единый текст законопроекта, и после согласования его в Министерстве юстиции, направляет данный законопроект вместе с проектом Распоряжения Президента Приднестровской Молдавской Республики о внесении законодательной инициативы в Администрацию Президента Приднестровской Молдавской Республики. Министерство, ведомство, разработавшее законопроект, должно согласовать его с другими заинтересованными министерствами и ведомствами, которые представляют по нему свое заключение либо согласовывают без замечаний. Эти правила предусмотрены в целях избежания в дальнейшем отрицательного мнения заинтересованных министерств и ведомств на законопроект Президента, высказываемое в ходе его обсуждения в комитетах Верховного Совета, что зачастую и происходит.
Однако фактически, проекты законов направляют на согласование только в министерство юстиции — головное министерство, координирующее законопроектную деятельность других министерств и ведомств. Возможно этим, министерство-инициатор законопроекта желает ускорить сроки направления его на рассмотрение в Верховный Совет ПМР или целенаправленно обходит процедуру согласования в других министерствах и ведомствах, желая представить лишь свою редакцию и настоять на ней. Президент Приднестровской Молдавской Республики реализует право законодательной инициативы путем внесения акта (распоряжения по вопросу внесения законодательной инициативы или нормой, содержащейся в указе Президента, если последний издается по вопросам нормативного регулирования отношений сходных с регламентируемым законопроектом) или специального послания(письма) Президента в Верховный Совет Приднестровской Молдавской Республики. Что касается специального послания (письма) Президента, то в практике законотворческой деятельности Приднестровской Молдавской Республики данный вид реализации права законодательной инициативы не применялся.
В распоряжении о внесении проекта закона на рассмотрение в Верховный Совет ПМР также назначается официальный представитель Президента ПМР по данному законопроекту. Но иногда происходит ситуация, когда министерство-инициатор законопроекта в проекте распоряжения указывает официального представителя — должное лицо другого министерства, что в конечном итоге приводит к суматошному изучению позиции Президента и к неспособности всецелого обеспечения представления интересов Президента в Верховном Совете. Кроме того, согласно пункту 38 вышеуказанного Указа официальный представитель Президента в обязательном порядке должен согласовать свои действия по представлению интересов Президента в Верховном Совете прежде всего с полномочным представителем Президента в Верховном Совете. В Российской Федерации за полномочными представителями Президента Российской Федерации в палатах Федерального Собрания предусмотрено также право согласовывать проекты законодательных актов, предполагаемых к внесению от имени Президента Российской Федерации (Указ Президента РФ от 9 марта 1996 года № 351 «О полномочных представителях Президента Российской Федерации в палатах Федерального Собрания Российской Федерации»). Такое право за полномочным Представителем Президента в Верховном Совете Приднестровской Молдавской Республики отсутствует.
В соответствии с пунктом 1 раздела 1 Положения о полномочном представителе Президента ПМР в Верховном Совете ПМР, утвержденного Указом Президента ПМР от 4 января 2001 года № 2 полномочный представитель Президента Приднестровской Молдавской Республики в Верховном Совете Приднестровской Молдавской Республики самостоятельно или совместно с иными представителями Президента Приднестровской Молдавской Республики в Верховном Совете Приднестровской Молдавской Республики обеспечивают представление интересов Президента Приднестровской Молдавской Республики и способствуют реализации его конституционных полномочий в Верховном Совете Приднестровской Молдавской Республики.
Президент участвует в процессе законотворчества также путем согласования направленных Верховным Советом законопроектов. В этом случае, в соответствии с пунктом 41 Порядка подготовки и внесении проектов законодательных актов, официальных заключений на законопроекты, Президент определяет перечень министерств и ведомств, участвующих в разработке официального заключения на законопроект. При этом одно из министерств и ведомств является головным по разработке официального заключения. Важным является то, что на сегодняшний день в соответствии с изменениями, внесенными в Указ от 12 июня 2001 года № 295, текст официального заключения подписывается руководителем министерства, ведомства или другим должностным лицом, ответственным за подготовку официального заключения.
Фактом, заслуживающим внимание, является срок для дачи заключения на законопроект, который не должен быть менее 15 дней и превышать 30 дней. Однако часто министерства и ведомства не укладываются в данный срок, даже направляя письма в Верховный Совет о его продлении, и в соответствии со статьей 64 Регламента Верховного Совета Приднестровской Молдавской Республики Верховный Совет вправе рассматривать законопроект без заключений. В этом случае складывается ситуация, когда Президент не реализовал свое право законодательной инициативы.
По содержанию существуют 3 разновидности официальных заключений, выражающих мнение Президента по законопроекту: считаю возможным принятие данного законопроекта, считаю невозможным принятие и считаю возможным принятие с учетом следующих замечаний. Иногда происходит такая ситуация, когда комитет Верховного Совета, разработавший данный законопроект, не перерабатывает законопроект с учетом замечаний Президента, а вносит на рассмотрение свой первоначальный вариант, который впоследствии и принимается Верховным Советом. В целях устранения таких ситуаций, представляется возможным в официальном заключении Президента на законопроект четко определить позицию: считаю невозможным принятие или считаю возможным принятие. При этом в последнем случае, если имеются замечания к законопроекту, изложить их в виде поправок ко второму чтению.
Также, зачастую случается, что законопроект согласовывается не со всеми заинтересованными министерствами и ведомствами, в результате от них в комитет-инициатор законопроекта поступают заявления по поводу не направления в данное министерство законопроекта на согласование.
Необходимо отметить тот факт, что необходимо вовремя отзывать те законопроекты, внесенные в качестве законодательной инициативы Президентом, которые уже вошли в какой-либо принятый закон. В противном случае Верховный Совет выносит постановление об отклонении данного законопроекта, в результате чего складывается мнение, что Верховным Советом данный законопроект был отклонен в виду его неприемлемости.
Таким образом, учитывая все изложенные казусы, можно сказать об отсутствии в ПМР определенного независимого органа, который бы контролировал процедуру согласования законопроекта и отвечал за выработку единой позиции Президента. Может необходимо расширить полномочия Представителя Президента в Верховном Совете Приднестровской Молдавской Республики путем реального наделения его правом согласовывать проекты законов, определять министерства и ведомства, которые должны участвовать в согласовании законопроекта, контролировать процесс согласования, участвовать в выработке единой позиции Президента и т.д.
Процедура подписания Президентом законодательных актов предусмотрена большинством действующих конституций современных государств. Как правило, в зарубежных странах она называется промульгацией закона главой государства.
Промульгация включает несколько элементов: удостоверение закона и того факта, что он принят по данной процедуре, подписание закона, распоряжение о его опубликовании и исполнении[2].
Вместе с тем стадия промульгации дает главе государства возможность выразить несогласие с законом или его отдельным положением и вернуть закон в парламент на новое рассмотрение. Однако такое правомочие признается за главой государства далеко не во всех странах: оно более типично для республик президентского типа[3].
Глава государства имеет право не подписывать закон — право «вето» («вето» в переводе с латинского означает «запрещаю»). Понятие «вето Президента» трактуется в юридической литературе как его «право отклонить закон, принятый парламентом, но не вступивший в силу»[4]. «Президентское вето» в теоретическом плане рассматривается также как один из элементов сдержек и противовесов, необходимых для реализации принципа разделения властей.
Подписание и обнародование принятого Верховным Советом закона является конституционным полномочием Президента Приднестровской Молдавской Республики. Так, направленный Верховным Советом законодательный акт Президенту рассматривается им, подписывается и обнародуется в течение 14 дней со дня получения.
Если Президент Приднестровской Молдавской Республики в течение 14 дней со дня поступления закона отклонит и направит на повторное рассмотрение весь закон либо его часть, то Верховный Совет в установленном порядке вновь рассматривает данный закон либо его часть. При повторном рассмотрении Верховный Совет может согласиться с доводами Президента, изменить закон или вообще отказаться от его принятия. Если при повторном рассмотрении закон либо его часть будут одобрены в ранее принятой редакции большинством не менее двух третей голосов от установленного Конституцией числа депутатов Верховного Совета, что означает преодоление «вето Президента», и он подлежит подписанию Президентом Приднестровской Молдавской Республики в течение 7 дней и обнародованию.
В соответствии со статьей 28 Закона Приднестровской Молдавской Республики от 7 мая 2002 года № 123-3-Ш «Об актах законодательства Приднестровской Молдавской Республики» все законы Приднестровской Молдавской Республики должны быть официально опубликованы для всеобщего сведения. Неопубликованные законы применению на территории Приднестровской Молдавской Республики не подлежат. Официальным источником опубликования законов Приднестровской Молдавской Республики считается газета «Приднестровье» и Собрание актов законодательства Приднестровской Молдавской Республики. Законы Приднестровской Молдавской Республики вступают в силу одновременно на всей территории Приднестровской Молдавской Республики по истечении 7 дней после дня их официального опубликования, если в них не установлены иные порядок и сроки их вступления в силу.
В заключение, необходимо добавить, что эффективность и качество законотворческой работы в Приднестровской Молдавской Республике требуют полноценной правовой базы в виде специального акта законодательства о взаимодействии органов государственной власти в законодательном процессе. Например, в Российской Федерации порядок взаимодействия Президента с палатами Федерального Собрания в законотворческом процессе (разработка законопроектов, использование права вето, подписание) регулируется Положением, утвержденным указами Президента РФ от 13 апреля 1996 г. и от 4 марта 1998 г[5]. Также необходимо детальное закрепление технико-юридических процедур законотворчества на всех его этапах, а также определение конкретной роли, прав и обязанностей участников этого процесса. Необходимо стремиться к сотрудничеству и взаимопониманию, учитывать мнения и предложения всех сторон. Это могло бы способствовать устранению коллизий между органами власти и повышению качества законов. Ведь Президент Приднестровской Молдавской Республики в соответствии со статьей 70 Конституции ПМР является гарантом Конституции и законов Приднестровской Молдавской Республики. Его полномочия как гаранта прежде всего направлены на реализацию (гарантирование) прав и свобод человека и гражданина, содержащихся в Конституции и законодательстве. Этим еще раз подтверждается приоритет интересов человека, как основной цели деятельности всех органов государственной власти[6].
_________________________
1. Большой юридический словарь. – М., 1999, с.215
2. Чиркин B.E. Конституционное право: Россия и зарубежный опыт. - М., 1998.
3. Безуглов А.А., Солдатов С.А. Конституционное право России. - М., 2001, т.2, с. 604.
4. Конституция РФ: Энциклопедический словарь/ сост. Туманов В.А., Чиркин В.Е. и др. - М., 1997, с.27.
5. Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации - М., 2002 г., стр. 427.
6.Конституция Приднестровской Молдавской Республики. Краткий постатейный комментарий. -Т., 2000.
