НЕКОТОРЫЕ ПРОБЛЕМЫ ЮРИДИЧЕСКИХ КОЛЛИЗИЙ В ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВЕ
ПРИДНЕСТРОВСКОЙ МОЛДАВСКОЙ РЕСПУБЛИКИ
В.В. Рассказов, заместитель Председателя Арбитражного суда
Приднестровской Молдавской Республики
В общественной жизни всегда возникает множество противоречий. Среди них можно выделить юридические коллизии, под которыми понимаются расхождения или противоречия между отдельными нормативными правовыми актами, регулирующими одни и те же либо смежные общественные отношения, а также противоречия, возникающие в процессе правоприменения и осуществления компетентными органами и должностными лицами своих полномочий. Экономическое, политическое, культурное, техническое развитие приводит к появлению принципиально новых общественных отношений и, как следствие, к фактическому устареванию действующих законов, а также замене их новыми нормативными актами.
Однако на определенном этапе может возникнуть ситуация, когда новые законы еще не появились, а действующие уже не соответствуют сложившимся в обществе отношениям.
В практической жизни постоянно складываются такие ситуации, которые сразу подпадают под действие ряда норм. Возникают нежелательные юридические дилеммы и альтернативы. Различные нормы как бы вступают друг с другом в противоборство, пересекаясь в одной точке правового пространства и «претендуя» на регулирование одного и того же отношения.
Коллизии вносят в правовую систему несогласованность, дефектность, мешают нормальной слаженной работе правовой системы, нередко ущемляют права граждан, создают неудобства в правоприменительной практике, затрудняют пользование законодательством.
Когда на один и тот же случай приходится два, три и более актов, то исполнитель как бы получает легальную возможность (предлог, зацепку) либо исполнять устраивающий его акт, либо не исполнять ни одного.
Для действующего законодательства Приднестровской Молдавской Республики вопрос о разрешении возникающих противоречий между отдельными нормативными правовыми актами стоит особенно остро как по объективным, так и по субъективным причинам.
Созданная в 1990 году в результате волеизъявления народа Приднестровская Молдавская Республика приступила к созданию собственной законодательной базы, сохранив действие законов и иных правовых актов Союза ССР, Молдавской ССР и ССР Молдова в части, не противоречащей Конституции Приднестровской Молдавской Республики. При таком положении юридические коллизии практически неизбежны.
К субъективным причинам коллизий следует отнести такие, которые зависят от воли и сознания людей – политиков, законодателей, представителей власти. Это, например, низкое качество законов, пробелы в праве, непродуманность или слабая координация нормотворческой деятельности, отсутствие должной правовой культуры, юридический нигилизм и другие.
Коллизия нормативных правовых актов связана, в первую очередь, с отсутствием надлежащего учета предыдущего законодательства или при введении (принятии) новых нормативных правовых актов.
Далее хотелось бы остановиться конкретно на тех юридических коллизиях, которые проявились в правоприменительной практике Арбитражного суда Приднестровской Молдавской Республики.
В соответствии со статьей 29 Закона Приднестровской Молдавской Республики «О несостоятельности (банкротстве) предприятий», регулирующей распределение конкурсной массы, требования кредиторов по погашению задолженности по обязательным платежам в бюджет и внебюджетные фонды относятся к третьей очереди. Пунктом 3 статьи 68 Гражданского кодекса Приднестровской Молдавской Республики предусмотрено, что порядок ликвидации юридического лица, признанного банкротом, устанавливается законом о несостоятельности (банкротстве). При этом требования кредиторов в данном случае удовлетворяются в очередности, предусмотренной пунктом 1 статьи 67 Гражданского кодекса. Данная норма устанавливает следующий порядок удовлетворения требований кредиторов. Требования кредиторов по обязательствам, обеспеченным залогом имущества ликвидируемого юридического лица, относятся к третьей очереди. Погашение задолженности по обязательным платежам в бюджет и во внебюджетные фонды статья 67 Кодекса относит к четвертой очереди.
Таким образом, налицо коллизия двух законов.
В соответствии с пунктом 2 статьи 3 Гражданского кодекса, нормы гражданского права, содержащиеся в других законах, должны соответствовать настоящему Кодексу. В случае противоречия норм гражданского законодательства, содержащихся в иных законах, и норм настоящего Кодекса применяются нормы настоящего Кодекса.
Однако встает вопрос, как должен действовать конкурсный управляющий при данной коллизии, которому предоставлено право формирования конкурсной массы и распоряжения имуществом должника. При осуществлении своей деятельности конкурсный управляющий, не являясь, как правило, специалистом в области права, будет руководствоваться Законом Приднестровской Молдавской Республики «О несостоятельности (банкротстве) предприятий», так как ему незнакома иерархия нормативных правовых актов.
В качестве другого примера наличия коллизии законов можно привести Законы Приднестровской Молдавской Республики «Об образовании» и «Об основах налоговой системы в Приднестровской Молдавской Республике».
В соответствии со статьей 34 Закона Приднестровской Молдавской Республики «Об образовании» образовательные учреждения, основная деятельность которых полностью или частично финансируется из бюджета или средств отрасли, платежи в бюджет не производят. В пункте 3 этой же статьи закреплено положение о том, что образовательные учреждения независимо от их организационно-правовой формы вправе привлекать дополнительные финансовые, в том числе валютные, ресурсы за счет предпринимательской деятельности. Таким образом, специальный закон предоставляет образовательным учреждениям заниматься предпринимательской деятельностью, то есть получать доходы (прибыль). В связи с этим нередко встает вопрос об уплате налогов образовательными учреждениями. При этом образовательные учреждения руководствуются статьей 34 Закона «Об образовании» и считают, что они освобождены от уплаты налогов. А налоговые органы исходят из положений налогового законодательства, которое не освобождает образовательные учреждения от уплаты налогов.
В соответствии со статьей 8 Закона Приднестровской Молдавской Республики «Об основах налоговой системы в Приднестровской Молдавской Республике» одной из налоговых льгот является освобождение от уплаты налогов отдельных категорий плательщиков. Однако этой же нормой предусмотрено, что льготы по всем видам налогов предоставляются только в соответствии с действующим налоговым законодательством.
Указанная коллизия двух правовых норм сохраняется с 1994 года, то есть с принятием Закона Приднестровской Молдавской Республики «Об образовании». Существующее противоречие разрешается в пользу Закона «Об основах налогового законодательства в Приднестровской Молдавской Республике».
Статьей 3 раздела 5 Конституции Приднестровской Молдавской Республики установлено, что «законы и другие правовые акты, принятые Союзом ССР, Молдавской ССР и ССР Молдова, по истечении двух лет после вступления в силу настоящего Закона утрачивают силу и не подлежат применению на территории Приднестровской Молдавской Республики», то есть с 22 июля 2002 года. В связи с указанной конституционной нормой в июне-июле 2002 года Верховным Советом нашей республики было принято значительное количество систематизированных законодательных актов (кодексов) по различным отраслям права. Несомненно, столь поспешное принятие в короткие сроки такого количества базовых законов не могло не отразиться на их качестве, что, в конечном итоге, привело к конкуренции отдельных правовых норм, так как в смежные законодательные акты соответствующие изменения не вносились.
На некоторых из них хотелось бы остановиться подробнее.
Так в соответствии со статьей 2 Конституционного Закона Приднестровской Молдавской Республики «Об Арбитражном суде Приднестровской Молдавской Республики» полномочия Арбитражного суда республики определяются Конституцией Приднестровской Молдавской Республики, указанным Конституционным Законом и Арбитражным процессуальным кодексом Приднестровской Молдавской Республики. Статья 3 Конституционного Закона «Об Арбитражном суде Приднестровской Молдавской Республики» определяет, что одной из основных из задач Арбитражного суда является защита нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов предприятий, учреждений и граждан, имеющих статус предпринимателя в экономической сфере и сфере управления. Эта же норма детализируется в статье 21 Арбитражного процессуального кодекса Приднестровской Молдавской Республики, определяющей подведомственность споров Арбитражному суду.
Исходя из положений указанных законодательных актов, Арбитражный суд Приднестровской Молдавской Республики рассматривает споры о признании недействительными (полностью или частично) ненормативных актов государственных органов, органов местного самоуправления и иных органов, не соответствующих законам и иным правовым актам и нарушающих права и законные интересы организаций и граждан.
Как показывает практика, Арбитражный суд, в основном, рассматривает споры по делам первой категории в отношении ненормативных актов, вынесенных налоговыми и таможенными органами.
Однако с введением в действие с 22 июля 2002 года Кодекса Приднестровской Молдавской Республики об административных правонарушениях установлен новый порядок обжалования постановлений по делам об административных правонарушениях. В частности, в статье 274 Кодекса Арбитражный суд республики как орган, уполномоченный рассматривать подобные жалобы, отсутствует. Более того, поскольку в соответствии с частью 2 статьи 2 названного Кодекса установленный статьей 274 Кодекса порядок обжалования постановлений по делам об административных правонарушениях распространяется и на административные правоотношения, связанные с нарушением норм, предусмотренных иными законодательными и нормативными правовыми актами Приднестровской Молдавской Республики, из подведомственности Арбитражного суда тем самым фактически изымаются все дела по заявлениям о признании недействительными ненормативных актов таможенных и налоговых органов.
Таким образом, создалась коллизия законов – статьи 274 Кодекса Приднестровской Молдавской Республики об административных правонарушениях, с одной стороны, и статьи 21 Арбитражного процессуального кодекса Приднестровской Молдавской Республики, опирающейся, в свою очередь, на норму конституционного закона, а также статьи 461 Таможенного кодекса Приднестровской Молдавской Республики, с другой стороны.
Очень существенные противоречия возникли между Кодексом Приднестровской Молдавской Республики об административных правонарушениях и Таможенным кодексом Приднестровской Молдавской Республики.
В соответствии со статьей 21-1 Кодекса Приднестровской Молдавской Республики об административных правонарушениях юридическое лицо подлежит административной ответственности за административное правонарушение в случаях, прямо предусмотренных нормами особенной части настоящего Кодекса. Такими нормами являются статьи 193, 193-1, 194 Кодекса. Однако указанные нормы не содержат и половины административных правонарушений, предусмотренных главой 43 Таможенного кодекса.
Существуют также противоречия между статьями 35 Кодекса Приднестровской Молдавской Республики об административных правонарушениях и статьей 321 Таможенного кодекса в части наложения административных взысканий при совершении двух и более административных правонарушений. Кодекс об административных правонарушениях предусматривает поглощение менее строгого наказания более строгим, а Таможенный кодекс предусматривает сложение наказаний.
Возникла коллизия правовых норм, регулирующих сроки наложения административного взыскания. Статья 37 Кодекса Приднестровской Молдавской Республики об административных правонарушениях предусматривает наложение административного взыскания не позднее двух месяцев со дня совершения правонарушения, а статья 332 Таможенного кодекса – шестимесячный срок со дня обнаружения правонарушения. Существуют также противоречия в указанных кодексах в части мер наказания.
Статьей 2 Закона Приднестровской Молдавской Республики «О введении в действие Кодекса Приднестровской Молдавской Республики об административных правонарушениях» предусмотрено, что нормативные правовые акты, действующие на территории Приднестровской Молдавской Республики, подлежат приведению в соответствие с Кодексом Приднестровской Молдавской Республики об административных правонарушениях. До приведения в соответствие с Кодексом Приднестровской Молдавской Республики об административных правонарушениях нормативные правовые акты, действующие на территории Приднестровской Молдавской Республики, применяются в части, не противоречащей данному Кодексу.
Нередко будущие юридические коллизии закладываются уже при внесении законопроектов на рассмотрение в законодательный орган.
В качестве примера можно привести находящийся на рассмотрении Верховного Совета Приднестровской Молдавской Республики законопроект «О внесении изменений и дополнений в Арбитражный процессуальный кодекс Приднестровской Молдавской Республики» в части исключения отдельных споров из подведомственности Арбитражного суда, представленный в качестве законодательной инициативы Президентом Приднестровской Молдавской Республики.
В пояснительной записке разработчиков законопроекта указывается, что принятие данного Закона потребует внесения изменений и дополнений в Гражданский процессуальный кодекс Приднестровской Молдавской Республики. Однако это не соответствует действительности, так как потребуется внесение изменений в Конституционный Закон «Об Арбитражном суде Приднестровской Молдавской Республики», Таможенный кодекс, Законы «О государственной налоговой службе в Приднестровской Молдавской Республики», «О банках и банковской деятельности», «Об охране окружающей среды», «О государственной пошлине» и другие законы Приднестровской Молдавской Республики, регулирующие производство по делам об административных правонарушениях.
Приведенные примеры юридических коллизий - это лишь выявленная их часть в законодательстве Приднестровской Молдавской Республики. Значительное число коллизий может быть выявлено при тщательном анализе нормативных правовых актов и в правоприменительной практике.
Юридические коллизии подвижны и динамичны, переходят из стадии в стадию. Поэтому очень важной является проблема, как избежать новых юридических коллизий и найти возможные способы разрешения коллизий уже существующих.
Избежать коллизии возможно, в первую очередь, на стадии нормотворческой деятельности. При подготовке нормативных правовых актов важно максимально использовать, сочетать зарубежный и отечественный опыт, результаты социологических и иных исследований, анализ судебной практики. Следует избегать спешки, принятия скороспелых, непродуманных решений еще на стадии правоподготовительной деятельности. При подготовке проектов законов, иных нормативных правовых актов должно быть обеспечено активное и эффективное участие судебной системы, других правоприменительных органов, квалифицированных специалистов соответствующих отраслей общественной жизни, имеющих профессиональную подготовку, большой опыт работы и достаточные знания.
Мудрая неторопливость разработки и обсуждения будущих законодательных решений – залог эффективности правового регулирования, его соответствия требованиям жизни, общественной практики.
Правотворческая деятельность должна строиться не спонтанно, а на основополагающих принципах предусмотренных статьей 2 Закона Приднестровской Молдавской Республики «Об актах законодательства Приднестровской Молдавской Республики».
На уровне практического применения нормативных правовых актов при выявлении юридических коллизий Арбитражный суд Приднестровской Молдавской Республики обычно руководствуется следующими правилами.
В соответствии с принципами иерархии нормативных правовых актов в случае противоречия между нормативными правовыми актами, регулирующими один и тот же вопрос, действует акт, обладающий высшей юридической силой.
Если имеется противоречие между нормативными правовыми актами, изданными одним и тем же правотворческим органом, то применяется акт, изданный позднее.
При расхождении конституционного и обыкновенного законов приоритет принадлежит конституционному закону.
Когда существуют противоречия между общим и специальным актом одной и той же юридической силы, преимущество отдается последнему, если он не отменен изданным позднее общим актом. Когда в пределах какого-то общего правила установлено особое регулирование для специального круга отношений, входящих в сферу действия общего правила, то более конкретная норма, обладающая такой же юридической силой, имеет приоритет при решении соответствующих дел. Если исключение из общего правила устанавливается в акте нижестоящей юридической силы, то должна действовать общая норма.
Если расходящиеся по содержанию нормы находятся в актах, принятых разными правотворческими органами, то применяется та, которая принята вышестоящим органом. Конституция Приднестровской Молдавской Республики (статья 2) устанавливает, что Конституция Приднестровской Молдавской Республики имеет высшую юридическую силу и прямое действие. Статьей 81 Конституции Приднестровской Молдавской Республики установлено, что суд, установив при рассмотрении дела несоответствие нормативного акта государственного или иного органа Конституции или закону, принимает решение в соответствии с Конституцией и законом.
Правило приоритета акта вышестоящей юридической силы устанавливается также в ряде иных законодательных актов. Так пунктом 5 статьи 3 Гражданского кодекса Приднестровской Молдавской Республики определено, что в случае противоречия Указа Президента Приднестровской Молдавской Республики или Постановления Правительства Приднестровской Молдавской Республики (в настоящее время по Конституции Приднестровской Молдавской Республики Президент для осуществления своих полномочий главы исполнительной власти формирует Кабинет Министров, не обладающий полномочиями нормотворческой деятельности) настоящему Кодексу или иному закону применяется настоящий Кодекс или соответствующий закон.
Следует также отметить такие способы разрешения юридических коллизий, как осуществление правосудия и толкования.
Правосудие такая форма применения права, в ходе которой суд, руководствуясь Конституцией, законами, иными нормативными правовыми актами Приднестровской Молдавской Республики, применяет к рассматриваемому случаю соответствующий юридический акт и выносит решение по делу.
Самостоятельным направлением судебного разрешения юридических коллизий является осуществление конституционного контроля Конституционным судом Приднестровской Молдавской Республики (статья 81 Конституции Приднестровской Молдавской Республики, статья 9 Конституционного Закона Приднестровской Молдавской Республики «О Конституционном суде Приднестровской Молдавской Республики»). Любые нормативные правовые акты, в том числе законы и указы Президента или их отдельные положения, могут быть признаны не соответствующими Конституции Приднестровской Молдавской Республики (статья 88 Конституции Приднестровской Молдавской Республики, статья 93 Конституционного Закона Приднестровской Молдавской Республики «О Конституционном суде Приднестровской Молдавской Республики») и утрачивают силу.
Толкование норм права направлено, в первую очередь, на раскрытие действительного содержания правовых норм или отдельных его положений, в том числе и путем устранения юридических коллизий, для обеспечения единообразного и правильного применения нормативных актов.
Следует более четко отработать механизм толкования нормативных правовых актов Верховным Советом Приднестровской Молдавской Республики, компетентными органами исполнительной власти, исключить издание толкований и разъяснений вне рамок своих полномочий должностными лицами и государственными органами.
