ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ ГРАЖДАНСКОГО ОБЩЕСТВА В
ПРИДНЕСТРОВСКОЙ МОЛДАВСКОЙ РЕСПУБЛИКЕ И СОДЕРЖАНИЕ
КОНСТИТУЦИОННОГО ПРАВА НА ОБЪЕДИНЕНИЕ
В.В. Лысенко, доцент кафедры государственно-правовых дисциплин юридического факультета Приднестровского государственного университета им. Т.Г. Шевченко, кандидат юридических наук
Движение по пути к гражданскому обществу и правовому государству может быть плодотворным при условии вовлечения в него широкого спектра общественных структур, охватывающих основные слои населения. Важной составной частью гражданского общества являются общественные объединения, которые выступают в качестве связующего звена между государством и гражданским обществом.
Через общественные объединения реализуются разнообразные права и свободы человека и гражданина. И в первую очередь – право на объединение. Традиционно классификация прав и свобод связана с тремя сферами жизни и деятельности человека – областью личной жизни и индивидуальной свободы; областью общественно-политической и государственной жизни, областью социально-экономической и культурной жизни[1].
Исходя из этого, в действующей Конституции Приднестровской Молдавской Республики, основанной на новой концепции прав человека, перечень прав и свобод установлен в следующей последовательности. Вначале указаны личные, затем общественно-политические, а за ними социально-экономические и культурные права. Именно такая последовательность присуща Всеобщей Декларации прав человека, принятой Генеральной Ассамблеей ООН в 1948 году.
Существование общественных объединений в Приднестровской Молдавской Республике обязывает государство нормативно определять основы их статуса и деятельности в интересах обеспечения целостности конституционного строя, прав и свобод человека и гражданина. Право на объединение, включая право создавать профессиональные союзы и политические партии, закреплено в статье 33 нашей Конституции. В ней говорится: «Граждане Приднестровской Молдавской Республики имеют право объединяться в профессиональные союзы, политические партии и другие объединения, участвовать в массовых движениях, не запрещенных законом».
Для раскрытия данной конституционной нормы, создано специальное законодательство об общественных объединениях, посредством которого государство устанавливает параметры их деятельности. Базовым законом, регулирующим деятельность общественных объединений в республике, является Закон Приднестровской Молдавской Республики «Об общественных объединениях», принятый в 2000 году.
Ранее действовавшее у нас законодательство наделяло правом на объединение только своих граждан. Закон Приднестровской Молдавской Республики, принятый в 1993 году, так и назывался «Об объединениях граждан». Может быть, по этой причине многие специалисты до сих пор говорят не о праве каждого на объединение, а о правах на объединение только граждан. Такая формулировка сохранена на сегодняшний день и на конституционном уровне в статье 33 Конституции Приднестровской Молдавской Республики и в статье 1 нового Закона «Об общественных объединениях». Однако такая позиция, на мой взгляд, не совсем верна.
В новый Закон Приднестровской Молдавской Республики «Об общественных объединениях», принятый, как уже говорилось в 2000 году, включена новая концепция регулирования права на объединение. Статья 2 этого Закона гарантирует данное право не только гражданам республики, но и иностранным гражданам и лицам без гражданства. В статье 2 говорится: «Иностранные граждане и лица без гражданства имеют равные права с гражданами Приднестровской Молдавской Республики в сфере отношений, регулируемых настоящим Законом, за исключением случаев, установленных международными договорами Приднестровской Молдавской Республики».
Учитывая общепризнанные принципы и нормы международного права и анализируя нормы законодательства об общественных объединениях, можно сделать вывод о том, что статья 33 нашей Конституции ограничивает конституционное право на объединение иностранных граждан и лиц без гражданства, законно находящихся на территории Приднестровья, закрепляя право на объединение только за гражданами Приднестровской Молдавской Республики. На мой взгляд, данная статья нуждается в изменении. Слова «граждане Приднестровской Молдавской Республики» должны быть заменены словом «каждый». С учетом предложенной поправки статья 33 Конституции могла бы выглядеть следующим образом: «Каждый имеет право на объединение в профессиональные союзы, политические партии и другие объединения, участвовать в массовых движениях, не запрещенных законом».
Подобная концепция заложена в Конституциях многих европейских государств. Например, в Конституции Италии – статья 39, Конституции Греции – статья 23, Конституции Хорватии – статья 43 и т.д. Данная норма имеется и в Конституции Российской Федерации (статья 30), и в конституциях некоторых стран, входящих в Содружество Независимых Государств: Конституции Республики Беларусь – статья 36, Конституции Республики Узбекистан – статья 34 и т.д.
Закон Приднестровской Молдавской Республики «Об общественных объединениях» 2000 года устанавливает общие условия реализации конституционного права на объединение и дает определение общественного объединения как добровольного формирования граждан, которые они образовали на основе общности интересов для совместной реализации гражданских, экономических, социальных и культурных прав. В определении упоминается о «гражданах», однако право на объединение, как уже было отмечено выше, по своему содержанию предусматривает возможность реализовать его не только гражданам Приднестровской Молдавской Республики, но и иностранным и лицам без гражданства.
В юридической литературе не раз обсуждалась проблема неверного использования терминов. К сожалению, в законодательстве до сих пор встречаются случаи ошибочного употребления слова «гражданин», когда по смыслу закона речь идет также и о лицах, не имеющих гражданства Приднестровской Молдавской Республики.
Исходя из анализа Закона Приднестровской Молдавской Республики «Об общественных объединениях», предлагается авторское определение общественного объединения как добровольного, самоуправляемого, некоммерческого формирования, созданного по инициативе физических и юридических (общественных объединений) лиц, объединившихся на основе общности интересов для реализации общих целей, указанных в уставе общественного объединения. Данное определение аккумулирует два важных принципа, заложенных в основу регулирования конституционного права на объединение: право на объединение каждого и право на создание общественных объединений через юридические лица.
По данным Регистрационной палаты Приднестровской Молдавской Республики на 1 января 2003 года в Едином государственном реестре числится 525 общественных объединений. Их быстрый рост свидетельствует о значительной активизации гражданской инициативы в нашей республике.
Многие авторы относят общественные объединения к понятию «третий сектор»[2].
«Третий сектор» – это особый общественный институт, наиболее собирательное название для разнообразных общественных объединений, не ставящих своей задачей получение прибыли. Этим наименованием, заимствованным из западной терминологии, подчеркивается его отличие от «первого сектора» – публичной власти и «второго сектора» – предприятий и коммерческих фирм, создаваемых для получения прибыли. В западной литературе общественные объединения, которые не преследуют политическую цель в своей деятельности, носят название «неправительственные организации» («non-governmental organization»)[3].
Этот термин был введен в оборот в 1945 году Уставом ООН. А впоследствии закреплен в целом ряде международных документов, воспринят внутренним законодательством многих государств.
Как мы видим, в литературе существуют разные термины, в частности – «ассоциации», «добровольные организации», «некоммерческие организации», «общественные объединения». В последнее время появилось еще одно понятие – «объединения гражданского общества». В российской науке по-прежнему отдается предпочтение термину «общественные объединения». Однако некоторые российские и приднестровские авторы не видят существенных различий между всеми этими понятиями.
Из анализа правовых норм приднестровского законодательства, регламентирующих деятельность общественных объединений в Приднестровской Молдавской Республике можно сделать вывод о том, что наше государство создает правовую основу для сотрудничества общественных объединений с органами власти. Однако соответствующие формы реализации норм до конца не выработаны.
В целом конструктивному сотрудничеству общественных объединений с органами власти препятствуют многие моменты: отсутствие четких критериев привлечения общественных объединений к государственным проектам; несовершенство законодательного регулирования взаимодействия общественных объединений с государственными структурами; несовершенство системы контроля за деятельностью общественных объединений; несовершенство системы льготного налогообложения и кредитования.
На мой взгляд, крайне необходимо осуществление на государственном уровне программы поддержки деятельности общественных объединений. В ней должны быть учтены: программное финансирование общественных объединений; освобождение некоторых общественно-полезных объединений от отдельных видов налогов; предоставление для общественных объединений в аренду помещений и зданий, находящихся в государственной и муниципальной собственности.
Расширяющаяся сеть общественных объединений, их большое вовлечение в решение важных проблем, доказывает необходимость проведения ряда мер, способствующих улучшению взаимодействия общественных объединений с органами власти и усилению роли объединений в целях приближения к гражданскому обществу и правовому государству. В частности таковыми мерами могут быть:
- повышение эффективности способов координации во взаимодействии с исполнительными органами власти и управления;
- активизация их привлечения к реализации государственных программ;
- более широкое использование конкурсных методов отбора общественных объединений в качестве партнеров государственных структур в осуществлении различных мероприятий с применением при этом системы грантов;
- совершенствование работы по созданию базы данных общественных объединений, их программ и проектов;
- распространение позитивного опыта деятельности общественных объединений;
- оказание квалифицированной правовой помощи общественным объединениям;
- увеличение их доступа к юридической информации;
- подготовка юристов, специализирующихся на вопросах деятельности общественных объединений;
- создание специализированной, постоянно обновляемой базы данных по законодательству, влияющей на деятельность общественных объединений;
- организация и проведение семинаров, научно-практических конференций, круглых столов и т.д.
В рамках законодательного регулирования вопросов деятельности общественных объединений остаются открытыми некоторые вопросы, связанные с контролем за соответствием деятельности общественных объединений законодательству Приднестровской Молдавской Республики и их уставам, а также ответственности за нарушение законодательства.
Так, например, общественные объединения обязаны ежегодно информировать зарегистрировавший их орган о продолжении своей деятельности с указанием действительного места нахождения своего руководящего органа, своего названия и других реквизитов, включаемых в государственный реестр (часть 2 статьи 26 Закона «Об общественных объединениях»). Однако согласно части 4 статьи 26 того же Закона общественное объединение фактически может не предоставлять такие сведения в течение трех лет, так как только по истечении этого срока регистрирующий орган может обратиться в суд с иском о прекращении деятельности данного объединения в качестве юридического лица (ликвидации) и об исключении его из государственного реестра общественных объединений.
Кроме того, если, например, вскоре после регистрации общественного объединения в его статусе и деятельности произошли изменения, повлекшие за собой необходимость изменения сведений, включенных в государственный реестр, то по логике Закона «Об общественных объединениях» оно не обязано сообщать об этом в зарегистрировавший его орган в течение года с момента регистрации. Фактически оно может три года держать регистрирующий орган в неведении относительно своего фактического состояния и оставаться при этом в государственном реестре юридических лиц. Налицо явный пробел в законодательстве, который должен быть восполнен.
Другой пример - неработающая статья, обязывающая общественные объединения в случае принятия ими решения о ликвидации направить соответствующий документ в органы юстиции. На практике общественные объединения, самоликвидировавшись, как правило, не затрудняют себя уведомлением об этом зарегистрировавший их орган. Данный факт также затрудняет работу государственных органов.
С учетом изложенного, на мой взгляд, представляется необходимым усилить возможности контроля органов юстиции за деятельностью общественных объединений. Для этого целесообразно ввести систему штрафных санкций к общественным объединениям и (или) к руководителям этих объединений за уклонение от выполнения обязанностей по своевременному информированию зарегистрировавших их органов о продолжении или прекращении своей деятельности.
Правовая необеспеченность регистрационной и контрольной деятельности органов юстиции проявляется также в том, что у них нет права пересмотреть свое решение о регистрации общественного объединения по вновь открывшимся обстоятельствам. Думается, в этом плане Закон также нуждается в доработке.
Подводя итог, можно сделать вывод о том, что общественное объединение – это добровольное, негосударственное, некоммерческое формирование лиц, законно реализующее право на свободу объединения. Представляется, что данное научное понятие отражает правовую природу общественных объединений, являющихся, с одной стороны, свободными коллективными образованиями, осуществляющими взаимодействие гражданского общества и государства, а с другой – воплощающих международно-признанный правовой институт о свободе объединений как составной части прав человека. Комплексный анализ законодательства об общественных объединениях, обоснованные рекомендации по его совершенствованию могут способствовать устранению излишней регламентации при реализации конституционного права на объединение, улучшению взаимодействия общественных объединений с органами власти и усилению роли объединений в целях приближения к гражданскому обществу и правовому государству.
Общественные объединения становятся важным фактором общественной жизни, который нельзя игнорировать. Поэтому при разработке дальнейшей стратегии реформ в Приднестровской Молдавской Республике необходимо учитывать большие потенциальные возможности общественных объединений и разработать эффективные методы использования этого потенциала. Поддержка общественных объединений даст возможность государству правильно определить приоритеты в море социальных проблем, требующих своего разрешения, более эффективно распределить ограниченные ресурсы для решения этих проблем, а также привлечь дополнительные добровольные средства различных общественных объединений и отдельных граждан.
Прошло уже три года с момента принятия в январе 2000 года Закона Приднестровской Молдавской Республики «Об общественных объединениях». Данный Закон дал мощный импульс развитию общественной активности. Однако в условиях нынешнего предельно сжатого исторического времени это уже более чем достаточный срок для того, чтобы поставить вопрос о корректировке и совершенствовании как самого Закона, так и практики его применения. Высказанные в представленной статье некоторые предложения по совершенствованию Закона «Об общественных объединениях» и практики его реализации далеко не исчерпывают всей проблемы, которая заслуживает не только серьезного научного анализа, но и широкого общественного обсуждения. Результатом таких обсуждений с участием всех заинтересованных сторон (депутатов Верховного Совета, органов исполнительной власти, представителей общественных объединений, работников правоохранительных органов и т.д.) мог бы стать проект закона о внесении изменений и дополнений в Закон Приднестровской Молдавской Республики «Об общественных объединениях», а также программа конкретных мероприятий по повышению эффективности правоприменительной деятельности в данной сфере.
Быстрый рост приднестровских общественных объединений свидетельствует о значительной активизации гражданской инициативы в Приднестровской Молдавской Республике, а расширение сфер их деятельности сохраняет надежды на возрастание их роли в становлении гражданского общества.
На сегодняшний день в нашем обществе постепенно укореняются такие ценности, как плюрализм мнений, свобода выбора, признание прав человека, многообразие форм гражданской, политической и экономической активности. На мой взгляд, все это свидетельствует о постепенном переходе Приднестровской Молдавской Республики к становлению гражданского общества и правового государства.
____________________________
1. Воеводин Л.Д. Конституционные права и обязанности советских граждан. -М., 1972. С. 58; Златопольский Д.Л. Государственное право зарубежных стран: Восточной Европы и Азии. -М., 1999. С. 148.
2. D.L.Gies, J.Steven Ott, Jay M. Shafritz. The nonprofit organizations. –CA., 1998. C. 67.; Neilsen, Waldemar. The endangered Sector. -NY., 1979. C. 34; O’Conell, Brian. Nongovernment organizations. –Washington, 1988. С. 56.
3. Лапаева В.В. Закон об общественных объединениях нуждается в совершенствовании// Журнал российского права. -1997. -№ 4. С. 97; Браун К.Н., Резниченко Л.П. «Третий сектор» и проблемы общественной самоорганизации в современной России// Общество и экономика. -1998. -№ 10-11. С.150-162; Алексеева О.А. Тенденции в развитии третьего сектора в России. -М., 1998. С. 10.; Куклина И.А. Неправительственные организации и гражданское общество // Правозащитник.
-№4. 1996. С.35.
