ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ РАЗГРАНИЧЕНИЯ ПРЕДМЕТОВ ВЕДЕНИЯ В МОЛДАВСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Я. Федорчуков, заведующий кафедрой гражданско-правовых дисциплин юридического факультета Приднестровского государственного университета им. Т.Г. Шевченко, кандидат юридических наук, доцент
Одним из важнейших вопросов формирующихся федераций является разграничение компетенции между федерацией и ее субъектами. Необходимо четко различать содержание понятий "предмет ведения" и "компетенция" ("полномочия").
Предметы ведения субъектов федерации и федерации в целом закрепляются в Конституции или федеративном договоре. В целях их реализации должны приниматься федеральные конституционные законы, в которых определяются полномочия государственных органов федерации и ее субъектов. Полномочия же производны от предметов ведения, которые представляют собой предоставленное законом или иными правовыми актами право органа субъекта федерации принимать решения по конкретным вопросам его ведения.
Сложность ситуации, при которой может быть создана Молдавская Федерация, и правовой нигилизм, существующий между Молдовой и Приднестровской Молдавской Республикой, требует осторожного и детального формулирования разграничения предмета ведения между федерацией и ее субъектами в конституционном акте. Так как будущие субъекты будущей федерации более десятка лет самостоятельно формировали свою государственность со всеми ее атрибутами (в том числе и полный государственный суверенитет), наилучшим вариантом разграничения предмета ведения была бы передача части своего суверенитета со всеми вытекающими отсюда функциями общему государству (Молдавской Федерации). Иными словами, передача полномочий должна осуществляться "снизу". Сложные проблемы разграничения, сотрудничества, субсидиарности полномочий возникают в условиях федерации, где действуют две государственные власти: федерации и субъектов. Как отмечает Чиркин В.Е., при разграничении полномочий речь идет, прежде всего, о законодательстве: кому принадлежит право издавать законы по тем или иным вопросам. Однако размежевание не ограничивается только этим, оно относится и к деятельности других органов государственной власти федерации и ее субъектов. Ни одна ветвь государственной власти не вправе выходить за пределы того круга ведения, который определен для федерации или ее субъектов[1].
Выделяются пять основных способов разграничения предметов ведения в различных странах в современных условиях.
1. В конституции перечисляются исключительные полномочия федерации, все остальное находится в ведении ее субъектов. К исключительным полномочиям, как правило, относятся вопросы: обороны, иностранных дел, связи, железнодорожного и воздушного транспорта и др. Здесь наблюдается тенденция расширения полномочий федерации.
2. Устанавливается исключительная компетенция субъектов федерации, в регулирование которой федеральные органы не вправе вмешиваться. Частично этот способ используется в конституциях США, Мексики, Бельгии. Он гарантирует самостоятельность субъектов федерации при регулировании определенного круга общественных отношений. Сюда относятся вопросы, обычно не имеющие принципиального значения для государства в целом, да и сам круг этих отношений не очень широк.
3. Конституцией устанавливаются две сферы полномочий: федерации и ее субъектов. Часть полномочий может не попасть ни в один из перечней. Большое значение в связи с этим приобретает вопрос об остаточных полномочиях. При использовании данного способа в конституциях обычно содержится оговорка, согласно которой не названные полномочия могут быть отнесены или к ведению федерации, или - ведению ее субъектов. Это усиливает либо федерацию, либо ее субъекты.
4. Указываются три сферы предметов ведения: исключительная компетенция федерации, исключительная компетенция субъектов (дается полный перечень их полномочий); перечисляются пункты предметов совместного ведения федерации и ее субъектов. Этот способ применяется не часто из-за своей громоздкости.
5. Устанавливаются две сферы предметов ведения: исключительные полномочия федерации и совместные полномочия федерации и ее субъектов (Пакистан, Германия, Нигерия). При применении данного способа разграничения предметов ведения во всех странах действует принцип верховенства федерального права.[2]
Названные пять способов разграничения предметов ведения не охватывают всего их разнообразия. Следовательно, ни один из вышеуказанных способов в полной мере не может быть использован при создании Молдавской Федерации (общего государства). Разнообразие способов, сгруппированных в пять вышеназванных групп, позволяют утверждать, что при разграничении предметов ведения в Молдавской федерации, исходя из тех условий, в которых может быть создана эта федерация, могут быть использованы различные сочетания вышеуказанных способов. Для учета интересов составляющих (субъектов) федерации и федерации в целом может быть использована идея совместных полномочий (предметов ведения). Таким образом, регулирование этих вопросов в конституционном законодательстве будущей федерации должны быть отражены свои детали и особенности.
Оптимальным представляется введение трехзвенной системы разграничения предметов ведения.
1. Первую группу составляют вопросы, отнесенные к исключительной компетенции федерации. Сюда могут войти вопросы внешнего сношения, почты, телеграфа, обороны, гражданства, здравоохранения.
2. Вторая группа полномочий может быть предметом совместного ведения (по примеру конституции Австрии). Законодательство отнесено к ведению федерации, а исполнительная деятельность к ведению субъектов. Кроме того, по некоторым вопросам представительный (законодательный) орган федерации устанавливает общие принципы законодательства, а законодательные органы субъектов издают конкретизирующие законы и осуществляют исполнительную деятельность (данный прием способствовал бы также тому, чтобы не разрушить уже сформированные и достаточно успешно функционирующие правовые системы Молдовы и Приднестровья).
Эта группа полномочий должна включать в себя вопросы внутренних дел, денежной системы и банковской деятельности, прокуратуры, суда, службы безопасности.
3. Третья группа - это исключительная компетенция субъектов федерации. Сюда могут войти все вопросы, которые не вошли в первые две группы. Они могут быть перечислены в федеральной конституции. Кроме того, было бы предпочтительно использовать принцип остаточной компетенции. Иными словами, полномочия, не нашедшие отражения в конституции Молдавской Федерации, должны быть отнесены к ведению ее субъектов.
В нашем случае вполне уместным оказался бы и принцип конкурирующей компетенции, означающий, что полномочия в сфере совместной компетенции субъект федерации осуществляет тогда и постольку, когда и поскольку союз не воспользовался своими правами в этой сфере.
Тяжелое десятилетнее наследие, существующее на момент создания Молдавской федерации, как представляется, способствует созданию "центробежного" федерализма. Он определяется тем, что политические силы отделяются от единой политической структуры или хотят добиться большей самостоятельности, не отказываясь при этом полностью от политического единства.
___________________________
1. В.Е.Чиркин. Предметы ведения Федерации и ее субъектов: разграничение, сотрудничество, субсидиарность// Государство и право. -2002. -N 5. С. 6.
2. Там же. С. 7.
3. В.С.Рыкин. Австрийский федерализм: История и современность //Новая и новейшая история. -1999. -N 3.
Используемая литература:
1. Авакьян С.А.., Арбузкян А.М.., Аринин А.Н., Федеральное вмешательство: концепция и проект федерального закона//Вестник Московского университета. Серия 11, Право. -2000. -N 6.
2. Арановский К.В. Суверенитет в системе федеративных отношений //Право и политика. -2000. -N 1.
3. Барциц Н.И. Институт федерального вмешательства: потребность в разработке и системе мер//Государство и право. -2000. -N 5.
4. Пустогаров В.В. Субъекты федерации. Правовые проблемы международной деятельности. -Уфа, 1995.
5. Рыкин В.С. Австрийский федерализм: История и современность//Новая и новейшая история. -1999. -N 3.
6. Чиркин В.Е. Предметы ведения федерации и ее субъектов: разграничение, сотрудничество, субсидиарность //Государство и право. -2002. -N 5.
