ПРОБЛЕМЫ, СВЯЗАННЫЕ С РЕАЛИЗАЦИЕЙ КОМПЕТЕНЦИИ МИНИСТЕРСТВАМИ И ВЕДОМСТВАМИ, ВОЗНИКШИЕ В РЕЗУЛЬТАТЕ РЕФОРМИРОВАНИЯ ОРГАНОВ УПРАВЛЕНИЯ ПОСЛЕ ПРИНЯТИЯ ПОПРАВОК К КОНСТИТУЦИИ ПРИДНЕСТРОВСКОЙ МОЛДАВСКОЙ РЕСПУБЛИКИ В 2000 ГОДУ
В. Балала, министр юстиции Приднестровской Молдавской Республики
В связи принятием в 2000 году поправок к Конституции Приднестровской Молдавской Республики возникли проблемы правоприменительного характера в сфере государственного управления. Возникновение этих проблем было естественным и неизбежным, так как действовавшее на тот момент законодательство в большей мере отвечало редакции Конституции Приднестровской Молдавской Республики, принятой в 1995 году. Отдельные же законодательные акты были основаны на редакции Конституции Приднестровской Молдавской Республики 1991-1994 годов.
Участвуя в принятии поправок к Конституции Приднестровской Молдавской Республики в 2000 году, ни законодательные, ни исполнительные органы власти не озадачились в должной мере приведением действовавшего законодательства в соответствие с принимаемыми конституционными изменениями. Только принятие поправок к Конституции и вступление их в силу побудило, прежде всего, исполнительные органы государственной власти принимать специальные правовые акты, регламентирующие вопросы правоприменения с тем, чтобы, не внося изменений в действующие законодательные акты, добиться их применения в части и формах, исключающих или минимизирующих противоречия нормам новой редакции действующей Конституции Приднестровской Молдавской Республики.
В соответствии с ранее действовавшей редакцией Конституции Приднестровской Молдавской Республики, принятой на референдуме в 1995 году (которая фактически определяла режим правления в Приднестровской Молдавской Республике как "президентско-парламентский"), вопросы компетенции исполнительных органов государственной власти решались в основном в законодательных актах, издававшихся для реализации положений Конституции Приднестровской Молдавской Республики, в том числе, например, нормами Закона "О Правительстве Приднестровской Молдавской Советской Социалистической Республики" от марта 1991 года. Данный Закон соответствует, так как до сих пор не отменен, нормам Конституции Приднестровской Молдавской Республики 1991- 1994 годов (которая фактически определяла режим правления в Приднестровской Молдавской Республике как "парламентско-президентский") и предусматривает порядок формирования исполнительных органов государственной власти, включая Правительство, по согласованию с Верховным Советом (статья 4 Закона). Этим же Законом определяется компетенция Правительства (статьи 14 - 17 Закона), производной от которой (статьи 18 и 22 Закона) становилась компетенция каждого из отраслевых органов государственного управления (министерств, комитетов, республиканских управлений). Издание отраслевых законов, кодексов, принимавшихся в период до 2000 года, конкретизировало нормы, определяющие компетенцию и полномочия исполнительных органов государственной власти, Правительства в тех или иных сферах регулирования общественных отношений. Структура каждого из таких законов обязательно содержала разграничение компетенции между республиканскими и местными органами государственной власти (на последнем этапе, в период 1999-2000 годов, между органами государственной власти и местного самоуправления), разграничение полномочий между Верховным Советом и исполнительной властью в лице Президента и Правительства (достаточно часто выделялась специальная норма о полномочиях конкретного министерства и ведомства) по реализации предметов ведения государства в той или иной сфере общественных отношений.
В соответствии с действовавшей редакцией Конституции Приднестровской Молдавской Республики (подпункт 14 части второй статьи 62) Верховный Совет утверждал структуру Правительства, принимал решение о недоверии членам Правительства (подпункт 19 части второй статьи 62) и решал вопросы (через полномочия Председателя Верховного Совета, предусмотренные статьей 65 Конституции), связанные с обеспечением деятельности отдельных исполнительных органов государственной власти. По сложившейся традиции в законотворческой деятельности в тексте законодательных, а не только подзаконных правовых актов (так как предметом правового регулирования ими как раз и является установление конкретной компетенции того или иного органа управления) содержались нормы прямого предписания, которые определяли конкретный (вплоть до указания конкретного наименования) орган управления, к ведению которого таким правовым актом относились те или иные вопросы (определялись полномочия). При таком режиме (парламентско-президентском или президентско-парламентском) государственного управления и такой правовой регламентации не возникало проблем с тем, что отдельные нормы законодательных актов, принятые ранее, в течение времени без изменения содержали указания на ликвидированные, реорганизованные или переименованные органы управления. Это и вправду не вносило противоречий в управление, так как, утверждая структуру Правительства (или общую структуру управления), Верховный Совет, хотя и подзаконным актом, формально совершал акт толкования (де-факто) ранее изданных законов в части перераспределения полномочий между новыми органами управления, вне зависимости от того, как они именовались в ранее принятых законодательных актах, и закреплял их за новыми органами управления, утвержденными Верховным Советом. Такое действие не создавало проблем даже в том случае, когда изменение структуры было связано не только с переименованием или ликвидацией, но и разделяло и перераспределяло полномочия между ранее существовавшими органами управления. Так, например, в 1999 году в отдельных законодательных актах содержалось упоминание не существовавших уже на тот момент Министерства экономики и финансов, Министерства сельского хозяйства и продовольствия и других структур управления. Право толкования законодательных актов находилось у Верховного Совета, и он это право реализовывал путем издания, в данном случае, подзаконных правовых актов - постановлений об утверждении структуры управления в Приднестровской Молдавской Республике.
Ситуация коренным образом изменилась с момента вступления в силу поправок - с 22 июля 2000 года. Хотя точности ради стоит отметить, что уже в конце 1999 начале 2000 годов в законотворческой деятельности Верховного Совета, в используемой органами государственной власти правотворческой технике начали применяться иные приемы, характерные для более универсального стиля - закрепление в нормах законов не конкретных наименований органов управления, а фактическое делегирование полномочий по конкретному наделению переданной органам исполнительной власти, Правительству компетенции. Или закрепление компетенции и полномочий за непосредственно непоименованным органом управления, действующим в соответствующей отрасли (подотрасли), сфере общественных отношений. Такая правотворческая техника позволяла применять норму закона неограниченно длительное время и вне зависимости от того, какое наименование имел или имеет тот или иной орган управления. Она (эта техника) позволяла применять нормы закона без необходимости принятия "специальных толкований" (этот термин в данном случае применяется в том же смысле, как и в случае, когда речь шла о принятии решения Верховного Совета об утверждении структуры Правительства) и не порождала правовых коллизий при применении или внесении поправок в другие законодательные акты. Такая правотворческая техника в полной мере соответствовала классическому определению "закона" как правового акта всеобщего, неограниченного по времени и кругу (лиц, субъектов) применения.
В июле 2000 года возникла совершенно иная правовая ситуация, которая не могла быть разрешена прежними методами и с использованием прежних приемов правотворческой деятельности. Правда, надо еще раз более кратко отметить, что часть законодательных актов последнего периода, перед принятием изменений и дополнений в Конституцию, с использованием терминологии непоименованных органов управления, была уже адаптирована даже под изменившуюся - в связи с изменением режима правления в Приднестровской Молдавской Республике (как "президентского") - систему правового регулирования общественных отношений. Однако оставался массив как законодательных, так и подзаконных правовых актов, которые после принятия и вступления в силу изменений и дополнений в Конституцию Приднестровской Молдавской Республики и, в соответствии с этим, изменением структуры органов государственного управления не могли быть оперативно переработаны, и их правоприменение вызывало сомнение в правильности и законности такого рода действий.
С 22 июля 2000 года изменилась не только структура государственного управления, но и сам конституционный порядок распределения (и перераспределения) и закрепления за теми или иными органами государственных функций, полномочий и компетенции.
Во-первых, в соответствии с Конституцией Приднестровской Молдавской Республики в системе государственного управления (в этом смысле данный термин охватывает все ветви государственной власти) произошел переход от отраслевого управления к функциональному. Статья 56 Конституции Приднестровской Молдавской Республики хотя и содержит открытый перечень функций, отнесенных к ведению государства, но подпункт "с" содержит четкие (с точки зрения конституционного права) критерии возможного отнесения иных, не указанных в тексте самой Конституции Приднестровской Молдавской Республики функций, регулирующих общественные отношения к государственным. Они должны быть общерегулятивными и общими по территории применения, а именно "...требующих единообразного решения и применения на территории Приднестровской Молдавской Республики...", и иметь социальную (в силу реализации норм статьи 16) направленность, то есть, исполняя такие функции, государство должно действовать "...для обеспечения блага и пользы населения". Осуществление государственного управления по реализации установленных Конституцией государственных функций связано с безусловным исполнением двух конституционных же требований. Во-первых, должен соблюдаться принцип разделения властей (статья 6) на законодательную, исполнительную и судебную, а также всеми органами должна исполняться контрольная функция (часть вторая пункта 2 статьи 55) "...в пределах полномочий, предоставленных настоящей Конституцией и законом".
Во-вторых, изменился конституционный принцип наделения и перераспределения полномочий и компетенции между различными органами государственной власти и управления в пределах каждой из ветвей государственной власти. В системе исполнительных органов государственной власти следует руководствоваться нормами пункта 2 статьи 73 Конституции Приднестровской Молдавской Республики, которая определяет, что Президент принимает решения об образовании министерств и ведомств "для эффективной реализации функций государства, установленных настоящей Конституцией..." (статьей 56) и части второй статьи 75 Конституции, которая определяет, что министерства и ведомства создаются (Президентом) "...исключительно для выполнения функций государства...". В такой ситуации, осуществляя свои полномочия, установленные нормой пункта 1 статьи 70 Конституции, Президент ограничен лишь условиями статьи 56 и предписаниями, предусмотренными нормами главы 7 Конституции Приднестровской Молдавской Республики.
В целях реализации конституционно установленного порядка Президентом был предпринят ряд действий по подзаконному регулированию возникших коллизионных правоотношений.
Почему было предпринято именно подзаконное регулирование, а не предприняты меры по внесению изменений и дополнений в действующие законодательные акты.
Во-первых, на такой характер регулирования указывает соответствующая норма Конституции Приднестровской Молдавской Республики. В частности часть первая пункта 3 статьи 73 содержит следующую дефиницию - Президент в установленном порядке определяет вопросы, отнесенные к ведению министерств и ведомств, а также самостоятельно определяет полномочия должностных лиц исполнительной власти. Во-вторых, нормы законодательных актов, регулирующих те или иные общественные отношения, регламентируя (в тех случаях, когда это сделано в тексте закона) разграничение полномочий между различными ветвями государственной власти, предписывают Президенту (а ранее Правительству и Президенту) определить конкретно, какой орган управления будет реализовывать те или иные полномочия, те или иные вопросы компетенции. Естественно, Президент может это сделать, если он это делает самостоятельно, только путем издания подзаконного правового акта нормативного (когда решается вопрос постоянного закрепления полномочий и компетенции) или распорядительного (если решается вопрос разового выполнения той или иной функции) характера. Но при этом следует отметить, что Президент не наделен ни в силу Конституции Приднестровской Молдавской Республики, ни в силу закона правом официального толкования норм закона.
В такой ситуации Президенту придется либо ждать, когда по его инициативе законодательный орган рассмотрит поправки в соответствующие законы, которыми будут пересмотрены полномочия и компетенция тех или иных исполнительных органов государственной власти и управления, либо, руководствуясь нормами Конституции Приднестровской Молдавской Республики (статьи 73 и 75), самостоятельно определить, какие из поименованных (то есть прямо предписанных) в законе полномочий будут закреплены за конкретным исполнительным органом государственной власти и управления. В такой ситуации главное не допустить (такое ограничение опять-таки прямо предусмотрено Конституцией Приднестровской Молдавской Республики, пункт 2 статьи 72 которой устанавливает, что акты Президента носят подзаконный характер и не должны противоречить Конституции и законам), чтобы при определении полномочий того или иного конкретного исполнительного органа государственной власти и управления Президентом закреплялись полномочия и компетенция, отнесенные законом к ведению именно исполнительных органов власти. То есть при издании актов Президента будет происходить перераспределение полномочий и компетенции внутри самой исполнительной власти.
Второй путь, несомненно, предпочтительнее. Не только из-за оперативности принятия решений в системе исполнительных органов власти, но из-за уже имеющего место негативного опыта решения данного вопроса Верховным Советом. В частности, Министерство доходов через Президента как субъекта законодательной инициативы выступило в Верховном Совете с законодательной инициативой. Оно предложило внести дополнение в закон об оперативно-розыскной деятельности, наделив правом на ведение оперативно-розыскной деятельности налоговую милицию Министерства доходов, и представило при этом закон о налоговой милиции. Для справки следует отметить, что в соответствии с первоначальной редакцией этого закона такое подразделение, как налоговая милиция, имевшая на тот момент иное наименование, обладало правом на ведение оперативно-розыскной деятельности как структура Министерства внутренних дел, а в процессе реорганизации актом Президента была передана в состав Министерства доходов с сохранением своей компетенции и полномочий). Данные законодательные акты вносились для законодательного закрепления сложившегося в соответствии с ранее изданными на основе нормы пункта 3 статьи 73 Конституции Приднестровской Молдавской Республики актами Президента, определяющими перераспределение полномочий и компетенции по осуществлению правоохранительной деятельности в сфере налоговых правоотношений. Но данная инициатива не была поддержана Верховным Советом, причем исключительно по мотивам нецелесообразности. То есть Верховный Совет как законодательный орган в данном случае не счел нужным руководствоваться правом. Тем самым Верховным Советом неконституционным путем было ограничено право Президента, установленное пунктом 3 статьи 73, и в результате этого для Президента стало невозможным исполнение возложенной на него нормой пункта 2 статьи 73 конституционной обязанности. И это только один из имевших место примеров, но зато один их самых наглядных.
В целях реализации своей конституционной обязанности выступать гарантом Конституции Приднестровской Молдавской Республики Президентом в августе 2000 года был издан Указ N 323 "О порядке реализации отдельных положений Конституции Приднестровской Молдавской Республики в части правового регулирования подзаконного характера в связи с реформированием исполнительных органов государственной власти и управления", которым, помимо решения вопросов применения принятых ранее и действующих на тот момент актов законодательства (как собственно законов, так и актов Президента и Правительства, министерств и ведомств), нормой части 2 пункта 4 решался вопрос распределения полномочий и компетенции, установленной законами, между исполнительными органами государственной власти и управления строго в порядке, предусмотренном частью 1 пункта 3 статьи 73 Конституции Приднестровской Молдавской Республики. Норма Указа Президента определяла, что "компетенция реорганизованных министерств и ведомств, закрепленная в законах и иных правовых нормативных актах Приднестровской Молдавской Республики, вне зависимости от приведенного в этих актах наименования исполнительного органа государственной власти, осуществляется министерствами и ведомствами, являющимися правопреемниками, в ведение которых переданы указанные компетенция (функции) в соответствии с Указами Президента Приднестровской Молдавской Республики о реорганизации исполнительных органов государственной власти".
Следует проанализировать, насколько заявленная правовая позиция соответствует требованиям Конституции Приднестровской Молдавской Республики и насколько возможно с помощью принятой процедуры перераспределения полномочий и компетенции оперативно решать вопросы реорганизации и оптимизации управления в системе исполнительных органов государственной власти.
Во-первых, о конституционности данной процедуры. В соответствии с нормами статьи 73 Конституции Приднестровской Молдавской Республики Президент осуществляет распределение полномочий и компетенции между конкретными исполнительными органами государственной власти и управления и только той частью компетенции (полномочий), которая законами, то есть актами именно того органа государственной власти, который в соответствии с Конституцией Приднестровской Молдавской Республики (пункт 2 статьи 55 и статья 59) наделен правом издания законодательных актов государства, закреплена за исполнительными органами государственной власти. Закрепление это осуществлялось либо за Президентом, либо за Правительством, либо за тем или иным министерством и ведомством (как персонифицировано, так и в общем), либо за государственной администрацией как местным исполнительным органом государственной власти и управления. В частности, в Законе Приднестровской Молдавской Республики "О недрах" от 6 апреля 2000 года статья 7 определяет компетенцию органов власти государственного уровня в сфере регулирования отношений недропользования, статья 8 определяет компетенцию законодательного органа (Верховного Совета), статьи 9-12 определяют компетенцию исполнительных органов государственной власти. В соответствии с процедурой, предусмотренной Указом Президента N 323, компетенция, закрепленная статьей 9 Закона "О недрах" за Правительством, в основном была передана в ведение Президента (в части нормативного определения государственной политики) и Министерству природных ресурсов и экологического контроля (в части реализации государственной политики). Компетенция, закрепленная статьей 10, также отошла к Министерству природных ресурсов и экологического контроля. Хотя уже сегодня можно рассматривать вопрос об ином распределении компетенции по этому вопросу. Управление государственным фондом недр следует, по всей видимости, отдать в ведение государственной межведомственной комиссии, так как в этой сфере имеют место как компетенция по вопросам недропользования, так и по вопросам экономики). Компетенция, закрепленная статьей 11, осталась у Министерства природных ресурсов и экологического контроля (которое является правопреемником соответствующего Государственного комитета), а статьей 12 - была передана Министерству юстиции в связи с тем, что все вопросы административного надзора и органы его осуществляющие были переданы именно этому Министерству. Аналогичное перераспределение компетенции было произведено и в других сферах государственного управления, регулируемых иными законодательными актами. В частности, многочисленные изменения были произведены в связи с передачей вопросов административного надзора в ведение одного министерства - Министерства юстиции. Ранее эти вопросы решались каждым отраслевым министерством и ведомством в соответствующей сфере управления. Произошло перераспределение компетенции в связи с сосредоточением вопросов пользования природными ресурсами - в созданном Министерстве природных ресурсов и экологического контроля, в связи с образованием на базе многочисленных отраслевых ведомств - Министерстве промышленности. Во всех этих случаях была реализована схема, установленная Указом Президента N 323. То есть Президент закреплял или перераспределял полномочия и вопросы компетенции между создаваемыми и реорганизуемыми министерствами в пределах тех полномочий и компетенции, которые закреплены законами за исполнительными органами государственной власти и управления.
Как показала практика, применение такого метода в правотворческой технике позволяет оперативно решать вопросы осуществления полномочий и компетенции в связи с возможными оперативными реорганизациями в системе исполнительных органов власти, не позволяет нарушать принцип разделения властей, установленный Конституцией Приднестровской Молдавской Республики в качестве основополагающего при определении взаимодействия между органами различных ветвей власти и, самое главное, не ставит под сомнение легитимность действий исполнительных органов власти в различных сферах общественных отношений, так как в этом случае Президент, осуществляя свои конституционные обязанности (пункт 2 статьи 73), не выходит за пределы полномочий исполнительных органов власти.
Несколько особняком стоит не до конца на настоящий момент решенная проблема реализации административного надзора исполнительными органами государственной власти и управления. До реорганизации всей системы исполнительных органов государственной власти вопросы текущего ведомственного контроля и административного надзора в соответствующей отрасли управления сосредотачивались в каждом из ведомств, которому данная отрасль была подведомственна. Отдельно решался ранее (в целях обеспечения принципа надведомственности) и решается в настоящее время вопрос общего надзора, который осуществляется прокуратурой. В таком же виде и в соответствии с поименованными выше принципами решался вопрос общего и административного надзора, ведомственного контроля в советском законодательстве. До сих пор на таких же принципах решалась эта проблема в российском законодательстве, но уже в настоящее время началась трансформация принципов, в соответствии с которыми осуществляется административный надзор и контроль. А в зарубежном, европейском (континентальном) и англо-американском (англо-саксонском) законодательстве вопрос общего надзора давно решается в ином порядке, чем это принято на постсоветском правовом пространстве.
Одной из задач, которая решалась в рамках административной реформы, проводимой в соответствии с изменениями в Конституции Приднестровской Молдавской Республики, являлось повышение самостоятельности министерств и ведомств, но при этом необходимо было одновременно решить проблему ведомственной закрытости при осуществлении контроля. Ранее, при действовавших до июля 2000 года нормах Конституции Приднестровской Молдавской Республики, Правительство как высший коллегиальный орган управления осуществлял контроль за деятельностью министерств и ведомств, входивших в состав Правительства. В частности, Правительство имело право в порядке осуществления административного контроля отменять правовые акты, издававшиеся министерствами и ведомствами. После конституционной реформы право отмены актов в порядке осуществления административного контроля осталось только у Президента, но требовалось создать систему административных контрольных органов и органов административного надзора. Эти органы должны действовать помимо Прокуратуры, которая продолжает осуществлять общий надзор, в частности, в системе исполнительных органов государственной власти и управления. Указами Президента в 2000 году было создано Контрольное управление Президента - орган, осуществляющий административный контроль по поручениям Президента в системе исполнительных органов государственной власти и управления. Функции административного надзора из ведения министерств и ведомств целевым образом были переданы в ведение одного министерства - Министерства юстиции (органа управления, не имевшего и не имеющего своих ведомственных интересов в отраслях управления, связанных с материальным производством), в силу чего у министерств и ведомств осталась лишь функция ведомственного (административного) контроля.
Что стала теперь представлять собой функция ведомственного (административного) контроля? Прежде всего, это право проведения контрольных мероприятий в отношении подведомственных организаций, право отмены актов управления в отношении подчиненных организаций, право документальной фиксации совершенных правонарушений подведомственными организациями и право требовать (без применения мер принуждения) устранения выявленных нарушений. Административный надзор, осуществляемый правоохранительными министерствами, включая Министерство юстиции, составляет помимо прав, предусмотренных для органов, осуществляющих функции ведомственного (административного) контроля, право применения (как во внесудебном - административном порядке, так и через суды) мер административной ответственности по выявленным случаям совершения административных правонарушений (а именно: наложение штрафных санкций в виде финансовых штрафов, административного ареста и пр.) в отношении любых организаций и лиц, подведомственных органам управления, и в отношении самих исполнительных органов государственной власти и управления (за исключением самих правоохранительных органов). В ходе конституционных реформ прокуратура сохранила, в частности, в сфере управления функции осуществления общего надзора - право применения мер принуждения по выявленным фактам совершения правонарушений и требования через судебные органы государственной власти пресечения незаконных действий и отмены актов, изданных в нарушение закона. Но с момента создания Приднестровской Молдавской Республики функции прокуратуры претерпели существенные изменения. Прокуратура фактически прекратила осуществлять надзор за актами, издаваемыми Верховным Советом и Президентом. Конституционный суд, как высший орган судебной власти, оказался, по вполне понятным конституционным основаниям, вне ведения сферы общего надзора прокуратуры. Основываясь на вполне понятных правовых основаниях, можно предположить, что с полномасштабной реализацией принципа состязательности в процессуальном законодательстве общий надзор прокуратуры в системе судебных органов власти примет совершенно иные формы, так как равенство сторон в судебном процессе предполагает равные процессуальные права, а значит - отсутствие у прокуратуры особых процессуальных прав в виде приостановления судебных решений в порядке надзора. За прокуратурой, несомненно, останется право представлять в судебных органах интересы государства в любых случаях нарушения таких прав и необходимости их судебной защиты (вне зависимости от наличия целесообразности в защите таких прав), а также выступать в судебных органах в защиту нарушенных конституционных прав личности, гражданина, так как такая обязанность лежит на государственных органах в соответствии с Конституцией (часть первая статьи 16). В силу всего вышеперечисленного функция общего надзора (в ее действовавшем, особенно в советское время, понимании) фактически будет осуществляться прокуратурой только в системе исполнительных органов государственной власти и управления, что, по мнению автора настоящей статьи, фактически указывает на реальное место прокуратуры как одного из органов государственной власти (в наличии у нее властных полномочий сомнения не было и в настоящее время нет) в системе органов государственной власти. Обретение прокуратурой реального конституционного места в системе органов государственной власти не может и не должно сопровождаться нивелированием ее существующего и зафиксированного законом и Конституцией особого статуса, который, в частности, выражается в особом порядке формирования ее руководящих органов (часть первая пункта 1 статьи 92 Конституции) и особой организационной самостоятельности при осуществлении ею функций общего надзора (часть вторая пункта 1 статьи 92 Конституции).
Справочно (так как этот вопрос вообще-то не является предметом обсуждения настоящей статьи) следует обратиться к зарубежному (случай Германии, Франции и большинства иных государств) опыту. Нахождение органов прокуратуры в системе исполнительных органов государственной власти и управления для обеспечения выполнения ею особых государственных функций допускает (предполагает) особый порядок назначения руководителя - с обязательным участием высшего законодательного органа, особое место и особый порядок взаимодействия с другими органами власти - полную организационную самостоятельность (невозможность отмены решений принятых в системе органов прокуратуры другими исполнительными органами и должностными лицами государственной власти и управления, в том числе и в порядке подчиненности) при принятии прокуратурой решений в рамках и во исполнение закона, а также особый порядок финансирования системы органов прокуратуры (отдельной строкой в бюджете), обеспечивающий ей организационную самостоятельность и в этом аспекте. При обретении прокуратурой указанного выше статуса и места в системе органов государственной власти пересмотру, по мнению автора настоящей статьи, подлежит закрепленный в настоящее время в Конституции Приднестровской Молдавской Республики принцип "осуществления прокуратурой надзора за точным и единообразным исполнением Конституции и законов судебными органами". Этот принцип (при соблюдении принципа разделения властей) характерен для варианта вхождения органов прокуратуры в систему судебных органов государственной власти (случай Албании, Грузии и Молдовы) или в случае следования советской системе права, связанной с отрицанием принципа разделения властей (большинство стран Содружества Независимых Государств).
Завершение процесса административной реформы в системе надзорных органов в рамках конституционной реформы может и должно сопровождаться сокращением числа органов управления, обладающих правом (исполняющих функцию) осуществления административного надзора. Такое право должно остаться только за правоохранительными органами (их число фактически зафиксировано Конституцией в главе 7 "Оборона, безопасность и правоохранительная деятельность"). А с передачей органов прокуратуры в систему исполнительных органов государственной власти и управления вся система органов административного надзора в отраслях управления, связанных с материальным производством, должна быть передана в ведение Прокуратуры. При этом будет решен наиболее болезненный и дискуссионный в настоящее время вопрос осуществления административной юстиции (в части наложения административных санкций) только через судебные органы власти.
