Вот моё око, коим я буду всё видеть.
Пётр I
Детище Петрово
В стихотворении В.В. Маяковского закордонный чиновник как бомбу, как ежа брал в руки советскую «краснокожую паспортину», обнаружение которой «как будто ожогом рот скривило господину». Для большинства зарубежных юристов понятие «общий надзор» действительно воспринимается «гремучей, в двадцать жал, змеёй двухметроворостой», представляется странным, неведомым явлением, каким был когда-то паспорт гражданина СССР. Но ведь со временем мир восполнил пробел в своих знаниях и перестал удивляться советскому гражданству. Смею надеяться, что станет привычным и документ, удостоверяющий гражданство приднестровское.
В начале 90-х годов прошлого века среди некоторых юристов и политологов, спешно перекрасившихся в одежды последователей иных государственно-правовых теорий, появилось мнение о чуждости им и демократии общего надзора органов прокуратуры, о его, якобы, сугубо коммунистическом происхождении, о том, что понятие это является, будто бы, специфическим элементом административно-командной системы. Среди них решил обозначиться и потрудившийся несколько месяцев в ставропольской прокуратуре М.С. Горбачёв[1]. Со временем такие суждения стали шириться, дошли «до самых до окраин», появились и в Приднестровской Молдавской Республике. Но объективны ли они?
Надзорная власть, столь диковинная для других стран, впервые получила официальное оформление в Указе Петра I от 12 января 1722 года. Император почти за год до этого учредил фискальную службу, главные обязанности которой состояли в обличении преступлений против издаваемых им указов, в обнаружении взяточничества, нарушений интересов казны, в преследовании преступлений, по которым нет челобитчиков, в выявлении медлительности присутственных мест и всего прочего, что во вред государственному интересу может быть.
Процесс, как говорил много лет спустя упоминавшийся выше лидер, пошёл. Но пошёл не так, как задумывалось государем. Получив широчайшие полномочия и не ощущая надлежащей ответственности, фискальная служба (прообраз сегодняшних органов государственного контроля и специализированного надзора, правоохранительных органов) весьма быстро оказалась поражена злоупотреблениями и лихоимством. Ожидаемого результата страна не получила. К тому же, высший государственный орган – Правительствующий Сенат оставался без контроля и присмотра. Заниматься этой рутинной работой лично царю-реформатору было недосуг. А допускать безнадзорность государственных служащих при их (используя современный термин) менталитете, означало обречь пестуемые реформы на гибель. «Быть при Сенате генерал-прокурору и обер-прокурору, также во всякой коллегии по прокурору, которые должны будут рапортовать генерал-прокурору»,- писал Петр I в своем указе об образовании прокуратуры. Он придавал должности прокурора, как блюстителя законов, исключительно большое значение.
Представляя первого генерал-прокурора П.И. Ягужинского[2] сенаторам, император сказал: « Вот мое око, коим я буду все видеть. Он знает мои намерения и желания, что он заблагорассудит, то вы делайте, а хотя бы вам показалось, что он поступает противно моим и государственным выгодам, вы, однако ж, то выполняйте, и, уведомив меня о том, ожидайте моего повеления». Вот с этого момента и определилось, что наипервейшей функцией прокуратуры была функция, обозначенная позднее как «общий надзор».
Что же подвигло одного из наиболее уважаемых потомками глав государства Российского на такой шаг? Своеобразная российская государственность, в лоне которой издревле пребывало Приднестровье, берёт начало в национальном характере государствообразующего народа. На формирование русского характера и государственной власти в России оказали влияние различные факторы: географический, религиозный, социально-экономический, этнический, исторический. Чтобы осознать причины возникновения и существования в нашей стране института надзорной власти, необходимо обратиться к анализу этих факторов.
Как помним мы из курса истории, перед Петром I стояла сложнейшая задача создания крепкого централизованного государства и государственности. В стране постоянно процветали сепаратизм[3] и местничество, между центром и регионами существовали острые конфликты. Для безусловного и повсеместного исполнения государственной воли был нужен цементирующий институт, каковым и стала надзорная власть. Сегодняшние задачи государственного строительства в Приднестровской Молдавской Республике не менее сложны.
Служение царю и Отечеству было в России обязанностью любого сословия. Добросовестная служба нередко приводила человека (как и теперь) к конфликту со своими личными интересами, что влекло пренебрежение служебными обязанностями. В устоявшихся и уютных странах, не имевших проблем, подобных тем, что были у Петровской молодой России или есть теперь у Приднестровской Молдавской Республики, это, возможно, не грозило бы большой бедой. Замена чиновника не составила бы труда. Иное дело у нас, где квалифицированных и некорыстолюбивых управленцев всегда не хватало. Дабы противостоять вреду, который грозит как всему обществу, так и отдельным лицам при измене чиновника интересам его службы, Петр I провозгласил коренную функцию надзорной власти – контролировать соблюдение закона всеми должностными лицами органов государственного управления.
За 1000 лет после Крещения Руси сложилось так, что православие было в нашей прежней стране и остается в стране нынешней основополагающим столпом общества и государства. Оно укоренилось в сознании народа, сформировало у него правосознание, имеющее библейские корни. Под его влиянием определилась основа правоприменения. В России она была не столько в писаном праве (грамотой ведь владели немногие), сколько в авторитете личности Творца. Непосредственно к Божиим словам относятся православием правила и комментарии святых апостолов, Вселенских соборов и Святых Отцов Церкви[4]. Под воздействием интенсивно внедрявшегося после 1917 года атеизма внешние признаки православия – божественный авторитет и почитание его проводников – были в основной массе народа разрушены. Но православный менталитет остался прежним, сохранилась оставшаяся от многовекового прошлого привычка за кем-то следовать («Нам вождя не доставало», - разносилось из магнитофонов голосом В.С.Высоцкого в 70-е годы прошлого века), к преклонению перед лицом, имеющим власть (пусть теперь не божественную, а мирскую). Потерявшее бога общество перенесло его авторитет на власть, олицетворяемую людьми: в одних случаях легитимную, в других - криминальную. Корни беззакония, так ярко расцветшего у нас, произрастают именно из этого явления. Люди приучаются жить не по писанным их депутатами законам, а по «понятиям».
Из массового, превращающегося в национальный обычай, отступления от правовых норм – как отдельных индивидов, так и коррумпированных контролирующих инстанций – формируется «квази-право». Зародилась и развивается теневая юстиция, выносящая в том числе приговоры, которые отнюдь не учитывают рекомендации Совета Европы об отмене смертной казни. Что может противопоставить ей законопослушная часть нашего общества? «На что право, когда действует сила? Может ли существовать право, когда нет силы на приведение его в действительность?», - писал А.Н. Радищев еще в XVIII веке. А как будто о нашем времени.
Учитывая впитанную на генетическом уровне привычку православных к опоре в любых своих действиях на авторитет власти, в роли защитного механизма государственности и правопорядка может и должна быть использована надзорная власть. Отнюдь не для всех, но пока еще для многих представителей неподдающегося писаному праву населения воплощением силы и государственного авторитета является прокурорская воля. Истрепанная демократизацией, изможденная от хронического бюджетного дефицита, замотавшаяся в юридических тупиках и казусах современного законодательства, но живая, прокуратура способна (при наличии ясной политической воли) восстанавливать и утверждать законность в стране. Ведь и сегодня, при буйстве правового нигилизма, правонарушители, которым есть что терять, узнав о наличии к их деяниям прокурорского интереса, стремятся любыми способами от него избавиться. Пусть и не всегда, но в большинстве случаев указания, содержащиеся в актах прокурорского реагирования на выявленные нарушения законов, выполняются адекватно ведущими себя лицами.
Прокуроры, разумеется, не могут претендовать на какую-либо конкуренцию со священнослужителями. Но не использовать во благо общества и государства все возможные факторы, включая принципы христианской православной каноники, потребность православного правосознания в опоре на внешний авторитет, означает пренебрегать довольно существенным потенциалом строительства правового государства. Конструктивно взаимодействовать в предупреждении правонарушений с Церковью, как нравственно здоровой составляющей общества, мирская власть, в том числе прокурорская, обязана.
Многовековая связь между государством и церковью известным реформатором, носителем идеи сильной России, Председателем Совета Министров в 1906-1911 годах П.А. Столыпиным характеризовалась как источник, в котором «государство черпает силу духа, а Церковь черпает крепость». Эта связь, по его словам, дала жизнь нашему государству и принесла неоценимые услуги[5].
Союзные отношения с Церковью он определял как природное свойство власти мирской. Сегодня, с учётом изменений, происшедших в обществе, союзником государства могут быть и другие традиционные конфессии, если они зиждятся на конструктивных началах.
В качестве, предопределенном Петром I, прокуратура просуществовала в России до судебной реформы, провозглашенной Александром II 20 ноября 1864 года (готовившейся с 1843 года графом Д.И. Блудовым, В.П. Бутковым, С.И. Зарудным). Его называли Царем-освободителем, именно он отменил крепостное право и телесные наказания, распространил воинскую повинность на все слои общества, сократив срок солдатской службы с 25 до 15 лет, осуществил земскую реформу и реформу городского самоуправления, принес независимость Румынии и Сербии, освободил Болгарию от турецкого владычества. Именно он намеревался в день своей гибели 01 марта 1881 года подписать лежавший уже на его столе проект Конституции[6].
Копирование структур богатых, «цивилизованных» стран не дает искомый результат, если не учитывает особенности миропонимания, преобладающих качеств народа. Тот же Александр II, приверженец демократических взглядов, вынужден был корректировать свои реформы, применять, по определению П.А. Столыпина, суровые, крутые меры, «которые продержались до 1905 года, меры, которые по странной иронии судьбы, были результатом великодушного порыва великодушнейшего из Монархов, Царя-освободителя»[7].
Новые принципы судопроизводства не могли быть внедрены без реорганизации прокуратуры. В результате судебной реформы прокуратура была освобождена от функции общего надзора, её деятельность ограничивалась только судебной сферой. Если до реформы прокурор должен был выступать в суде «как взыскатель наказания и вместе с тем защитник невинности», то теперь главной его задачей становился надзор за дознанием и следствием и поддержание государственного обвинения в суде. Новая прокуратура создавалась при судах. Прокурорский надзор осуществлялся под высшим руководством министра юстиции как генерал-прокурора. Безусловно, прокуроры находились в большой зависимости от правительства и в силу их прямого подчинения министру юстиции, и потому, что на них не распространялся принцип несменяемости. Они, конечно, должны были исполнять роль «говорящего орудия» самодержавия в суде, находились на переднем крае борьбы с преступностью – как общей, так и политической. Но не следует преувеличивать эту зависимость. Попытки местной администрации обойти или нарушить закон они пресекали смело и решительно. Они не только не были зависимы от полиции и жандармерии, но, наоборот, рассматривали себя в качестве начальства по отношению к ним. Как правило, из числа прокуроров подбирались руководящие кадры министерства юстиции и министерства внутренних дел[8].
Первое поколение работников обновленной прокуратуры немногим уступало своим извечным противникам – адвокатам в стремлении установить в деле истину, а не доказывать вину подсудимого во что бы то ни стало. Прокуратура ни в первые годы, ни впоследствии не была подвержена коррупции. К чести той прокуратуры следует отнести выигранное дело миллионера Овсянникова, дело игуменьи Митрофании, так называемые банковские процессы. Отчасти это объяснялось размером прокурорских окладов. Так в начале ХХ века товарищ прокурора окружного суда получал 2400 рублей в год, что в 10 раз превышало зарплату среднего рабочего.
Впрочем, довольно скоро, уже в 1879 году, Александру II пришлось урезать компетенцию суда присяжных, а в 1881 году целый ряд дел, так или иначе имевших административный характер, был совсем изъят из этого суда. В 1885 году было отвергнуто следование принципу несменяемости судей, усилена их служебная подчиненность, увольнение судей стало возможным как за служебные упущения, так и за внеслужебные проступки[9]. В 1889 году институтом земских начальников были заменены мировые судьи, затем ограничен принцип гласности судопроизводства.
Причина столь существенных поправок в сущность судебной реформы крылась не в чьих-то злонамеренных кознях - что они были для самодержцев? Однако любая великая по замыслу идея поверяется жизнью, практикой ее реализации. Государственная мудрость состоит не в упрямом следовании однажды проложенным на карте фарватером, а в умении своевременно внести коррективы в избранный курс, чтобы провести общество между Сциллой и Харибдой, не повторить судьбу «Титаника», но достичь намеченной цели.
А дело, вероятнее всего, в соотношении социальной структуры и мышления действующих в ней людей. Система определяет менталитет или, наоборот, менталитет определяет систему? Представляется, что этот вопрос, сформулированный в работе Ю. Ковязиной, является ключевым и для реформ, осуществляемых в Приднестровье. Если систему можно изменить даже революционным путём – достаточно быстро, то менталитет в одночасье не сменится. Он – «подсознательная социально-психологическая программа действий и поведения индивидов, нации в целом, проявляемая в сознании и практической деятельности людей. Источник её формирования – совокупность психологических, социально-экономических, природно-климатических явлений, действующих на протяжении длительной эволюции страны»[10].
Есть ли у человечества другой народ, столь часто как наш, российский, метавшийся между авторитаризмом и демократией, столь подверженный тенденции переходить от демократии к анархии? Бунты, восстания, революции – наиболее значимые вехи школьного курса истории Отечества. Именно они, насильственно навязывая государству волю некоторой части народа, не только сформировали имидж страны, но и внедрили в наше общественное сознание мысль о том, что насилие в отношении государства и возможно, и реально, и допустимо. Критиковать или опровергать эту мысль – пустое занятие, она - данность, с которой власти приходится считаться и для постоянной поддержки государственности принимать соответствующие, в том числе непопулярные меры. Ведь для развития страны необходима политическая стабильность. Для достойной ее репутации и благосостояния людей нужна приносящая доход экономика, невозможная без прочного государственного строя. Для функционирования правовой системы исключительно важную роль играет уверенность сотрудников всех ее элементов в незыблемости своего государства. Наряду с другими средствами обеспечивать проведение единой государственной политики призвана и прокуратура, наделенная правом при осуществлении общего надзора применять меры правового преследования к субъектам, посягающим на государственность, определенную волей народа.
Наблюдения за историей государства и его институтов позволяют прийти к выводу, что необходимость в надзорной власти как государственной функции более остро ощущается обществом именно в переломные периоды развития. А ими для нашего общества были заря петровской эпохи, первые годы Советской власти. Полагаю, что и нынешний этап жизни Приднестровской Молдавской Республики по уровню кардинальности происходящих перемен, по трудности решаемых задач, по остроте взаимоотношений с окружением и ряду других признаков весьма схож с вышеназванными периодами. Из этого следует, что объективная потребность общества в осуществлении прокурорского надзора за исполнением законов нашей страны в настоящее время не менее велика, чем стремление перенять у других стран опыт их правовых систем и пытаться привить его к древу нашей государственности.
Уместно будет привести в связи с этим высказывание Гегеля: «…мы действительно видели, как на основе абстрактных идей создавался государственный строй, но так называемые либералы, создававшие государственный строй на основе абстрактных принципов, повсюду – во Франции, в Испании, Неаполе, Португалии, Пьемонте, Ирландии и т.п., – кончили банкротством. Государственный строй может быть только результатом всего предшествующего развития, никто не стоит вне своего времени».
Судебная реформа 1864 года упразднила функцию надзора прокуратуры за исполнением законов, сделав прокуроров лишь обвинителями, и уподобив судопроизводство, по определению А.И. Герцена, кровожадной игре. Он писал, что «прокурор, как ловкий тореадор, унижен и оскорблен, ежели травимый зверь уцелеет»[11].
Поиски формы и содержания в начале ХХ века
Декрет о суде № 1, принятый Советом Народных Комиссаров РСФСР 24 ноября 1917 года, уничтожил прокуратуру прежней государственной формации. Он гласил: «Упразднить доныне существовавшие институты судебных следователей, прокурорского надзора, а равно и институты присяжной и частной адвокатуры». И сразу же начался поиск альтернативных вариантов. В том же пункте устанавливалось: «В роли же обвинителей и защитников, допускаемых и в стадии предварительного следствия, а по гражданским делам – поверенными, допускаются все неопороченные граждане обоего пола, пользующихся гражданскими правами».
Декрет о суде № 2, принятый Всероссийским Центральным Исполнительным Комитетом 07 марта 1918 года, определял:
«Статья 24. При Советах Рабочих, Солдатских, Крестьянских и Казачьих депутатов создается коллегия лиц, посвящающих себя правозаступничеству как в форме общественного обвинения, так и общественной защиты.
Статья 25. …Только эти лица имеют право выступать в судах за плату.
Статья 26. Из коллегий правозаступников суд может пригласить для каждого дела общественного обвинителя».
Декрет Совета Народных Комиссаров РСФСР от 04 мая 1918 года «О революционных трибуналах» устанавливал:
«Пункт 5. При каждом Революционном Трибунале учредить наряду со следственной комиссией коллегию обвинителей в составе не менее трех лиц, избираемых местными Советами Рабочих и Крестьянских Депутатов непосредственно или по представлению Революционного Трибунала или Народного Комиссариата Юстиции».
В стране шла гражданская война, в условиях которой сложно было формировать и развивать правовую систему, но потребность в надзоре со стороны государства за исполнением законов, неуклонно назревала. В письме к рабочим и крестьянам по поводу победы над Колчаком В.И. Ленин писал в 1919 году: «…На примере колчаковских побед в Сибири и на Урале мы все видели ясно, как малейший беспорядок, малейшее нарушение законов Советской власти, малейшая невнимательность или нерадение служат немедленно к усилению помещиков и капиталистов, к их победам». И далее там же, словно наказ прокурорам, которых тогда еще в стране не было: «…надо быть искусным, осторожным, сознательным, надо внимательнейшим образом следить за малейшим беспорядком, за малейшим отступлением от добросовестного исполнения законов…». А еще в этом же письме – призыв к бдительности, так необходимой сегодня в ПМР, живущей в условиях острого противодействия со стороны высших должностных лиц Молдовы: «Малейшее беззаконие, малейшее нарушение… порядка есть уже дыра, которую немедленно используют враги…». Эта фраза, между прочим, была одной из первых заповедей прокурорского работника, с которой знакомились студенты Харьковского юридического института, входя в один из лекционных залов. Можно по-разному относиться к ее автору, но то, что она поучительна, – отрицать сложно. Кстати, у В.И. Ленина есть и другие полезные для прокуроров (в том числе будущих) мысли. Но сегодняшние студенты-юристы могут узнать о них лишь случайно, поскольку так поставлен учебный процесс. А жаль, постигнув чужой опыт, чужую мудрость, они избежали бы в деле государственного строительства и прокурорского надзора лишних ошибок, которые в юриспруденции, как и в медицине, бывают непоправимыми.
С окончанием гражданской войны и периода военного коммунизма, с началом новой экономической политики руководящая сила общества осознала: «Строгая ответственность органов и агентов власти и граждан за нарушение созданных Советской властью законов и защищаемого ею порядка должна идти рядом с усилением гарантии личности и имущества граждан…. Граждане и корпорации, вступившие в договорные отношения с государственными органами, должны получить уверенность, что их права будут охранены». Так было записано в пункте 17 резолюции одиннадцатой Всероссийской Конференции РКП (б), прошедшей 19-22 декабря 1921 года. Чуть ранее, в августе 1921 года, советское правительство провозгласило: «Проведение в жизнь начал революционной законности является одной из самых насущных потребностей советской республики». Для удовлетворения этой потребности, охраны гарантированных законом прав и изобличения нарушителей законности в первом периоде НЭПа и возникла советская прокуратура. 3-я сессия ВЦИК 9-го созыва 28 мая 1922 года утвердила «Положение о прокурорском надзоре», в котором указывалось, что прокуратура учреждается «…в целях осуществления надзора за соблюдением законов и в интересах правильной постановки борьбы с преступностью». На первых порах возглавлял ее Прокурор Республики, он же - Народный Комиссар Юстиции Д.И. Курский. Организационно прокуратура была создана как Отдел Прокуратуры, входящий в состав Наркомюста и находящийся в непосредственном заведовании Прокурора Республики.
В качестве обязанностей Прокуратуры было определено:
а) осуществление надзора от имени государства за законностью действий всех органов власти, хозяйственных учреждений, общественных и частных организаций и частных лиц путем возбуждения уголовного преследования против виновных и опротестования нарушающих закон постановлений (нынешний общий надзор);
б) непосредственное наблюдение за деятельностью следственных органов дознания в области раскрытия преступлений, а также за деятельностью органов Государственного Политического Управления (нынешний надзор за следствием и дознанием);
в) поддержание обвинения в суде (нынешний надзор за исполнением Конституции и законов в судах);
г) наблюдение за правильностью содержания заключенных под стражей (нынешний надзор за исполнением законов в пенитенциарных учреждениях).
На Прокурора Республики возлагалось (пункт 9):
а) наблюдение за законной деятельностью всех Народных Комиссариатов и иных центральных учреждений и организаций и предложение об отмене или изменении изданных ими незаконных распоряжений или постановлений;
б) опротестование указанных выше распоряжений и постановлений в Совете Народных Комиссаров и Президиуме Всероссийского Центрального Исполнительного Комитета на предмет их отмены;
в) руководство и наблюдение за деятельностью помощников Прокурора Республики, а также Прокуроров и их помощников на местах и дача им разъяснений и указаний по всем возникающим в их деятельности вопросам;
г) непосредственное осуществление функций Прокуроров в тех случаях, когда Прокурором Республики это будет признано необходимым.
Прокуроры на местах обязаны были (пункт 11):
а) входить с представлением в Исполнительные Комитеты об отмене или изменении изданных ими или подчиненными им органами незаконных распоряжений и постановлений;
б) опротестовывать указанные выше распоряжения и постановления через Прокурора Республики в СНК или Президиум ВЦИК.
В пункте 12 фиксировалось: «Прокурор имеет право присутствовать на всех заседаниях местных исполнительных Комитетов с совещательным голосом». А пункт 15 гласил: «Прокуроры вправе требовать от всех действующих в губернии административных учреждений и должностных лиц необходимые им сведения и материалы, каковые требования являются для означенных учреждений и лиц обязательными».
Столь объемное цитирование норм этого акта законодательства имеет целью продемонстрировать читателям то значение, которое в самом начале придавалось общенадзорной функции прокуратуры, происхождение ряда норм, содержащихся в нынешнем Законе Приднестровской Молдавской Республики «О Прокуратуре Приднестровской Молдавской Республики», показать исторические корни и ныне применяющихся форм прокурорского реагирования, гарантий обеспечения прокурорской деятельности. Полагаю это полезным для целостного восприятия сущности общего надзора теми, кто знаком с ним лишь поверхностно, в качестве субъекта данного надзора. Сегодня, когда пернодически возникают намерения реформировать общий надзор и органы прокуратуры в целом, передать основную прокурорскую функцию в ведение одного из поднадзорных прокуратуре согласно Конституции органов, представляется актуальным разъяснить особую роль общего надзора в государственном механизме. На территории Приднестровья, кстати, государственная прокуратура в составе Наркомата юстиции УССР была учреждена на месяц позднее, чем в РСФСР – постановлением ВУЦИК от 28 июня 1922 года.
Здесь, думается, пришло время для некоторых цитат из основополагающей для глубокого понимания сути прокурорской деятельности работы В.И. Ленина «О «двойном» подчинении и законности», которую из нынешних правоведов, политических деятелей, к сожалению, мало кто вспоминает. «Надо помнить, что в отличие от всякой административной власти прокурорский надзор никакой административной власти не имеет и никаким решающим голосом ни по одному административному вопросу не пользуется», - писал Ленин. «Прокурор имеет право и обязан делать только одно: следить за установлением действительно единообразного понимания законности во всей республике, несмотря ни на какие местные различия и вопреки каким бы то ни было местным влияниям. Единственное право и обязанность прокурора передать дело на решение суда». Полемизируя далее с большинством комиссии ВЦИК, отклонившим первоначально проект о наделении прокуроров правом опротестования с точки зрения законности любых решений местных органов власти, он обозначил различия между полномочиями и принципами деятельности Рабоче-крестьянской инспекции, главного контролирующего органа того времени, и замышлявшейся еще прокуратуры. «Принципиально неправильно говорить, что прокурор не должен иметь права опротестовывать решения губисполкомов и других местных органов власти; с точки зрения законности их обязан-де судить Рабкрин. Рабкрин судит не только с точки зрения законности, но и с точки зрения целесообразности. Прокурор отвечает за то, чтобы ни одно решение ни одной местной власти не расходилось с законом, и только с этой точки зрения прокурор обязан опротестовывать всякое незаконное решение».
Приведенные выше строки в советское время были одним из главных слагаемых прокурорского менталитета, и знакомство с ними представляется полезным для желающих осознать мировоззрение прокурорских работников, служивших до развала СССР.
А как же они начинали? Один из первых общенадзорников М. Брагинский в 1947 году вспоминал о тех шагах: «Работа по созданию органов прокуратуры затянулась как в центре, так и на местах.… К 1 января 1923 года из 765 должностей было замещено лишь 427. … Какие вопросы привлекали внимание подотдела общего надзора на первых порах? Ответ мы находим в руководящем письме от 17 октября 1922 года:
1) соблюдение законности в решениях исполкомов при проведении налоговой политики (недопустимость местного налоготворчества);
2) соблюдение бюджетно-сметной дисциплины;
3) соблюдение законности в жилищном деле, в частности, при разрешении вопросов муниципализации и демунипализации строений;
4) охрана интересов государства при денационализации мелких предприятий;
5) законность при разрешении вопросов о реквизициях и конфискациях.
Требовалось специальное наблюдение за законностью сделок, в особенности госорганов между собой и с частными лицами. Как задача общего надзора ставилась и борьба с должностными и хозяйственными преступлениями (уголовное преследование возбуждалось по линии общего надзора). Задачи общего надзора понимались довольно широко.… В первые же дни своего существования подотдел общего надзора проявил инициативу, выразившуюся в издании директивы об обязанностях прокуратуры в отношении сделок, заключенных под влиянием нужды, явно невыгодных и направленных к чрезмерной эксплуатации нуждающейся стороны. Директива предлагала в случае установления такого характера сделок предъявлять в суде от имени государства иски либо о признании сделок недействительными, либо о расторжении их на будущее время (надзор по гражданским делам в первое время был отнесен к функциям общего надзора). Несмотря на неукомплектованность органов прокуратуры, в особенности по общему надзору, работа по опротестованию незаконных постановлений местных органов развивалась довольно успешно. Уже до 1 января 1923 года было опротестовано 246 постановлений губернских исполкомов и 263 уездных исполкомов. Большинство протестов удовлетворялось на месте»[12].
Другой ветеран – первый прокурор Кубано-Черноморской области А. Базаров писал о состоявшемся 25 июля 1922 года первом совещании губернских прокуроров у Наркома юстиции: «Тов. Курский особенно подчеркнул, что декретом ВЦИК прокурор поставлен в независимое положение в отношении к местным органам власти, что его роль коренным образом отличается от роли заведующего отделом юстиции, что он подчинен только центральной власти. Первый прокурор Челябинской области Ю.Ф. Татаркин делился опытом общенадзорной работы: «Среди опротестованных постановлений были, например, такие: о предоставлении председателям сельских советов права налагать административное взыскание на граждан за продналоговые нарушения; о порядке возвращения реквизированного и конфискованного в разное время имущества бывших владельцев»[13].
Официальный печатный орган Наркомюста так описывал состояние этой работы: «Исключительно большой и как нельзя лучше рисующей положение прокуратуры, как охранительницы революционной законности, работой представляется работа в области общего надзора. В первую очередь здесь должен быть отмечен надзор за деятельностью губернских и уездных исполкомов. Так, в отношении первых сделано представлений об отмене или изменении издаваемых ими постановлений 1507, из них только 145, т.е. около 10 процентов оставлено без удовлетворения. В отношении вторых процент оставленных без последствий еще меньший: из числа 2488 представлений не удовлетворено всего 153, т.е. 6,1%…. Показателем большой популярности прокуратуры в населении служат цифры, характеризующие работу по приему жалоб на действия административных органов. Таких жалоб за отмеченное время принято 17746 и из них оставлено без последствий только 3127»[14].
О методах организации общего надзора делился бывший заместитель прокурора Московской губернии Б.Я. Арсеньев: «Губисполкомы обязали уисполкомы и отделы управлений направлять органам прокуратуры на предварительный просмотр все обязательные постановления, распоряжения и приказы принципиального характера. Профессиональные организации предлагали свой актив в помощь прокуратуре и она охотно использовала эту силу на своей работе»[15].
06 июля 1923 года Сессией Центрального Исполнительного Комитета СССР был принят Основной Закон (Конституция) СССР, утвержденный 31 января 1924 года Съездом Советов СССР. В статьях 43, 46, 47, 63 Конституции упоминается новый государственно-правовой институт – Прокурор Верховного Суда Союза ССР.
Тем самым, наряду с уже существовавшими в союзных республиках органами прокуратуры, была учреждена и союзная прокуратура, имевшая на первых порах довольно узкий круг задач. В их число входили: дача заключений по всем вопросам, подлежащим разрешению Верховного Суда СССР; поддержание обвинения в заседании Верховного Суда и опротестование решений пленарного заседания Верховного Суда СССР, ВЦИК СССР, а также надзор за закономерностью действий ОГПУ СССР и руководство деятельностью военных прокуратур.
В первые годы был решен ряд вопросов по обеспечению прокурорской общенадзорной деятельности. Так 9 марта 1923 года Малым Совнаркомом было принято решение о беспрепятственном допуске лиц прокурорского надзора во все правительственные учреждения. 14 мая 1924 года Наркомат труда и Наркомат юстиции утвердили инструкцию о взаимоотношениях трудовой прокуратуры с местными органами Наркомата труда. 12 июня 1924 года Наркоматом юстиции был издан циркуляр о взаимоотношениях между органами рабоче-крестьянской инспекции и органами советской юстиции и прокуратуры. Постановлением 3 Съезда Советов Союза ССР от 20 мая 1925 года «О твердом проведении революционной законности» впервые была сформулирована задача, ставшая затем одной из новых функций прокуратуры: ознакомление населения с законами и с порядком обжалования действий органов власти, нарушающих эти законы.
Директором ВЦИК от 12 октября 1925 года был установлен двухнедельный срок рассмотрения губернскими исполкомами протестов, вносимых прокуратурой. Несколько позднее, 10 июля 1929 года, ВЦИК и Совнаркома РСФСР постановили: «не рассмотрение в течение двухнедельного срока исполнительными комитетами и советами приносимых прокурорским надзором протестов приостанавливает действие опротестованного постановления». Постановлением Совнаркома РСФСР от 30 марта 1927 года «Об юрисконсультах государственных учреждений и предприятий и кооперативных организаций и о надзоре за их деятельностью» было определено (пункт 8): «В целях объединения юрисконсультов учреждений и предприятий в их практической работе, а также выявления вопросов, требующих правового регулирования, учреждаются совещания при местных прокурорах, действующие согласно инструкций Прокурора Республики».
Между тем, после учреждения Прокуратуры Верховного Суда СССР образовались две параллельные прокурорские системы: названная прокуратура и прокуратуры союзных республик в системе наркоматов юстиции. Они не были организационно связаны между собой, функционировали отдельно, что не могло в полной мере отвечать все возраставшим требованиям укрепления единой законности. Десять лет они так и существовали: одна из прокуратур находилась в системе судебной власти, а другая – в исполнительной (при Наркомюстах союзных республик). Этот опыт привел к выводу о необходимости создания принципиально нового для Советского Союза (но хорошо узнаваемого по временам Петровской России) единого органа надзора за исполнением законов, не привязанного жестко ни к законодательной, ни к исполнительной ветвям власти.
________________________________
1. К обществу без общего надзора // Независимая газета от 01.06.2001.
2.Представляет интерес характеристика П.И. Ягужинского, данная великим русским историком С.М. Соловьёвым в его документальных очерках «Рассказы из русской истории XVIII века».
3. Для зарубежного читателя, привыкшего под воздействием ангажированных средств массовой информации к тому, что понятия «приднестровцы» и «сепаратисты» являются, якобы, тождественными по смысловой нагрузке, полагаю нужным разъяснить ложность такой точки зрения. Этот ярлык был навешен на приднестровцев ещё в тот период, когда существовал СССР. Между тем, абсолютное большинство населения Приднестровья выступало и боролось доступными методами именно за то, чтобы остаться в едином государстве. Борьба эта велась ими с теми силами в Молдове, которые стремились оторвать её от СССР и объединить с другим государством – Румынией, властвовавшей на территории нынешней ПМР только в 1941-44 годах, когда она была союзницей фашистской Германии и пыталась овладеть Кавказом и Сталинградом. В результате этой борьбы и родилась Приднестровская Молдавская Республика как вынужденная мера защиты интересов большинства населения.
4. Ю. Ковязина. «Основы возникновения и существования надзорной власти в России»// «Законность». -2002. -№ 1. С. 2-8.
5. П.А. Столыпин. Полное собрание речей в Государственной думе и Государственном совете 1906-1911 г.г. Нам нужна великая Россия... -М., «Молодая гвардия», 1991. Речь о вероисповедных законопроектах и о взгляде правительства на свободу вероисповедания, произнесённая в Государственной думе 22 мая 1909 года. С. 209-219.
6. П.Н. Жукович, Под скипетром Романовых. Исторические очерки, 1613-1913 г.г. –Санкт-Петербург, 1913.
7. П.А. Столыпин, упомянутое издание. Речь по поводу законопроекта о распространении Земского положения 1890 года на девять губерний Западного края, произнесенная в Государственной думе 07 мая 1910 года. С. 270-285.
8. Суд присяжных в России: Громкие уголовные процессы 1864-1917 г.г. Сост. С.М. Казанцев. С.12-13.
9. П.Н. Жукович, упомянутое издание.
10. Ю. Ковязина, упомянутая работа.
11. А.И. Герцен. «Былое и думы».
12. Из воспоминаний прокуроров и следователей// «Социалистическая законность». -1947. -№ 5. С. 39.
13. Там же, с.43.
14. «Еженедельник советской юстиции». -1924. -№ 16. С. 376.
15. «Социалистическая законность». -1947. -№ 5. С. 41.
